一、涟源市财政内部控制建设的探索与实践 

　　近年来，按照市纪委关于党风廉政建设的部署要求，贯彻落实上级财政部门提出的财政监督工作转型要求，涟源市财政局紧紧围绕财政中心工作，以“强作风、促改革、惠民生、防风险”为主题，采取多项举措积极完善内部控制机制，在促进廉政、预防风险方面取得了良好效果。  

　　（一）财政内部控制共识化 

　　加强内控机制建设，统一思想认识是基础。涟源市财政局党组高度重视内控机制建设，以省财政厅财政监督创新联系点为契机，专门成立了涟源市财政监督委员会和财政内部监督检查工作领导小组，从制度、人才、环境等方面入手，使全局上下达成内控共识。 

　　一是指派财政内部监督检查联络员。涟源市财政局出台了《关于明确财政内部监督检查联络员的通知》，要求每个乡镇财政所和局内部资金管理股室各选派一名业务能力强、素质较高的同志作为财政内部监督联络员，明确工作职责，严格考核奖惩，使内部监督的触角深入到最基层、最薄弱的地方。 

　　二是坚持“严进高出”选派财政监督干部。局党组为加强内部监督工作，提高财政监督水平，选拔一些政治素质高，业务精通、从事多年财政工作的干部开展财政监督检查工作。同时，在财政局内部岗位轮换和交流中，对在财政监督检查岗位工作过的同志总是高看一眼、厚爱三分，优先予以提拔重用。最近一次全局岗位轮换中，原财监局局长被提拔为财政局副局长，原综合股、检查股、审理股三名股长有两人被提拔到副科级实职岗位。 

　　三是创造良好工作环境。全力支持财监局办公场地建设，在办公设备添置、工作经费、车辆安排等方面都给予重点关注，并通过宣传、教育和构建财政大监督格局的引导，全局上下形成了“抓好内部监督是为了促进财政工作”的共识，给财政内部监督工作营造了良好的工作氛围。 

　　（二）财政内部控制制度化 

　　加强内控机制建设，强化制度保障是前提。涟源市财政局结合党的群众路线教育实践活动，把加强财政内部监督作为“正衣冠”的首要内容，制定了一系列内部监督管理制度，用制度规定明确内控机制建设的方向、任务和措施。 

　　一是出台《涟源市财政部门内部监督检查实施办法》。财监局每年对财政内部单位的重点检查数不得低于全年工作任务的30%，检查内容包括履职的合法、合规和有效性，部门预算、财务管理与会计核算的合法性、真实性以及资产的完整性、安全性等，并注重检查结果的运用，将检查结果作为内部评先评优、干部考核任用的参考依据和改进财政各项管理的重要依据。 

　　二是组织编印《涟源市财政局内部工作职责和工作流程汇编》。将所有财政局内部局、股、室、财政所的工作职责和工作流程图以及工作流程说明编印成书，形成了完整的制度体系，便于财监局根据各个部门的工作职责和工作流程展开监督，同时要求市财政局内部各个单位都必须在办公室醒目位置张贴工作流程图和说明，主动接受服务单位和前来办事群众的监督，做到政务公开，程序透明。 

　　（三）财政资金拨付规范化 

　　加强内控机制建设，规范资金流转是重点。2014年，涟源市财监局按照便捷、高效的原则，专门出台了《涟源市财政局进一步加强财政资金管理的有关规定》，通过规范资金使用方向，加快资金拨付进度，使财政资金拨付管理步入规范化轨道。 

　　一是规范资金使用方向。对本级财政一般预算资金，由支出股室按月纳入当月资金计划拨付到位；对专项资金，区分为涉农惠农补贴类、社会保障类、不纳入个人和家庭补贴范围的财政补贴类、用于工程建设、购买货物和服务类以及实行报账制管理的财政专项资金，分别按规定要求和程序拨付；对救灾应急等公共事件的财政资金，按特事特办、急事急办的原则，随到随拨。 

　　二是加快资金拨付进度。严格执行限时办结制度，凡上级文件或领导批示有明确规定办结时间的，以文件规定或批示时间办理，没有明确规定的，原则上必须在3个工作日内办结。 

　　三是加强责任追究。对不按规定流程和时间办理业务等行为，责令改正，情节严重的追究相关人员责任，造成严重后果、影响恶劣的，依法依纪从重处理。两年来，涟源市财监局查出并责令改正5起违规行为，批评教育3人。 

　　（四）财政内部监督全程化 

　　加强内控机制建设，提高监控实效是目标。涟源市财政局通过强化预算编制，审查预算执行，实行会签会审，实现了对财政内部管理的事前、事中、事后全过程监控。 

　　一是对预算编制实行事前监督。涟源市财监局在内部监督检查过程中强化对预算编审程序的监督，根据财政政策和预算单位的真实收支情况，对预算单位上报的预算备案和程序进行检查；对预算编制内容真实性、完整性、业务管理部门的审核结果进行复核。具体做法是：由预算单位首先根据预算编制标准和要求，编制本单位预算报送财政业务股室审核，同时抄送财监局备案。单位预算经过财政业务股室审核后送至财监局，财监局对送审的单位预算和已备案的单位预算进行再次审核，最后由财监局签署审核意见交财政业务股室。 

　　二是对预算执行实行事中监督。加强对预算追加和预算执行的监督，加强对重大专项资金支出的适时监控。把财政收支的重点、社会经济发展的热点和人民群众关心的焦点作为事中监督检查的要点。具体做法是：首先，加强日常监督。对重大预算专项支出单位，由财监局和财政业务主管股室联合派出监管联络员，对该单位履行日常监督职责。其次，建立预算追加联席会议审查制度。对提出的50万元以上的预算追加，由各相关业务股室提出意见，经财监局及有关人员会审后，报预算追加审查联席会议审定。再次，强化对财政专项资金和政府性基金的监管。每年确定一批重点项目，以资金流向为主线，从上至下进行排查，要求资金分配到什么地方，财政监督就要到什么地方。最后，建立和完善内部日常监督制度，强化对投资评审、政府采购、集中支付、绩效评价和各支出管理股室的日常监督，对内部检查中发现的问题严肃对待，不遮丑、不护短。 

　　三是对财政支出运行结果实行会签会审，强化事后监督。创新内部监督观念，将监督层级由检查纠错型向综合服务型转变。不仅查处和纠正违法违纪行为，同时通过事后监督，总结经验，发现问题，把握规律，运用评价体系对被检查单位的预算资金使用效益进行评价。会同被检查单位的财政业务主管股室进行会签会审，出具财政检查报告书，将检查结论作为下年度预算编制的参考依据，使财政监督结果转换成监督成果，与财政业务主管部门的监督实现无缝对接，有效预防和杜绝各种违规违法使用财政资金的现象发生，确保全市财政资金的安全运行。 

　　二、涟源市财政内部控制建设的挑战与困惑 

　　尽管涟源市在财政内控建设的探索与实践过程中收获了一定的成绩和经验，但是进一步强化财政内部控制建设依然任重而道远。清醒认识并理性应对当前涟源市财政内部控制建设所面临的挑战与问题，对加强财政管理工作，确保财政干部和财政资金的安全显得尤为重要。 

　　（一）财政内部控制制度建设待加速 

　　一方面，就涟源市财政管理的现实情况而言，虽然已有财政内部监督管理制度，也早在3年前就将加强财政内控建设作为财政中心工作开展了一系列的探索与实践工作。但原有内部监督制度并不是按照内部控制理念设计的，岗位职责分工不够明确，难以对新常态下的财政业务整体流程实施有效控制。 

　　另一方面，就湖南省财政内部控制建设情况而言，省财政厅内部控制制度建设尚在完善之中。依据制度出台条例，涟源市财政内部控制制度的出台需要以省区级财政部门内部控制制度为参考模板，缺乏湖南财政管理特色和契合湖南实际的内部控制制度的直接指导，这使得涟源市财政内部控制制度的制定与出台显得极为尴尬。而力图通过参考借鉴现有省或县（市）财政内部控制制度来加强财政内控建设，制度的适用性、可操作性和完整性都是需考虑的难点和挑战。 

　　（二）财政内部控制运行机制待健全 

　　一是财政内部控制缺乏业务管理部门的积极参与。财政内部控制建设是一个系统工程，需要财政系统各部门各成员协力参与。当前，涟源市部分财政系统工作人员对财政内部控制认识不足，多将财政内部控制视为财政监督专职机构一个部门的职责。而专职财政监督机构就那么几个人，使得财政内部控制工作捉襟见肘。 

　　二是财政内部控制制度执行力度不够。制度的生命力在于严格执行。虽然涟源市财政系统有关财政资金监管、财政管理和财政控制的制度文件很多，但文件多流于形式，执行力度明显不够。 

　　三是财政内部控制风险事件的责任追究力度不够。涟源现有的关于财政内部控制考核评价体系机制还有待进一步健全，缺乏财政内部控制考核结果的应用机制，虽然财政内部控制考核与财政干部选拔任用和奖惩形成了对接，但针对内部控制风险事件主体的责任追究力度不够，尚未形成高压态势，未能实现惩罚常态化。 

　　（三）财政内部控制人员配备待完善 

　　一是财政内部控制专门人才欠缺。由于政府部门的特点和局限性，在内部控制规范发布前，关注和研究内部控制有关规定的人是极少数的，大多数工作人员对内部控制鲜有涉猎，精通和掌握内部控制有关法规和实施要求的人更是匮乏，缺乏具备实施内部控制监督检查专业能力的工作人员。 

　　二是财政系统岗位人员配备不到位。由于编制有限、人手紧张等原因，部分乡镇财政部门或多或少存在不合理或不合法的兼岗兼职现象，一些不相容的职务未能做到完全分离。另外，由于财政内部控制专门人才紧缺，财政监督工作难以实行全市覆盖，部分乡（镇）、村成为财政监督的真空地带。 

　　（四）财政内部控制信息化平台待重建 

　　一是财政内部控制信息化平台建设落后。当前，财政部门业务活动与人员管理日趋复杂，对财政内部控制手段提出了更高要求。特别是《财政部内部控制基本制度》提出的流程控制和风险控制，迫切需要信息化平台和信息化技术的有效支撑。然而，涟源现有财政内部监督仍多停留在人工处理阶段，查账方式落后、效率低。而设置的财政信息化管理平台又存在多头管理、平台不统一的情况。信息化管理软件和信息化平台存在不兼容现象，使得财政局无法进行统一的信息化管控，内部各部门间也无法实现信息化共享。 

　　二是信息沟通渠道少且安全系数不高。财政系统信息沟通方式陈旧，多为传统的文件、报告和批示等，未能实行无纸化办公。在信息传递上，财政系统还没有利用微博、微信等即时信息发布平台来传递信息，信息发布的及时性和共享性不高。另外，财政系统内部信息沟通与交流还主要建立在QQ等聊天软件上，在一定程度上存在信息泄露风险。 

　　三、涟源市加强财政内部控制建设的对策与建议 

　　加强财政内部控制建设，强化廉政风险防范是践行科学发展观、实现反腐败工作关口前移的重要举措，是把党风廉政建设和反腐败工作融入财政管理之中，从源头上有效预防廉政风险的有效手段，是时刻提醒干部筑牢防线、不闯红灯，保护干部和资金安全的迫切需要。鉴于此，涟源市要结合自身发展实际，从强化财政系统廉政建设的高度出发，在明晰现有挑战与难题的基础上，有针对性地探寻财政内部控制建设的优化路径。 

　　（一）加强财政内部控制制度建设 

　　一是构建完善的内部控制制度体系。加强经济活动风险的防范和管控，关键在制度的完善和落实。只有按照内部控制的原则和要求，不断建立健全各项管理制度，把内部控制贯穿到各项经济活动中，把权力关进制度的笼子里，财政管理才能实现又好又快发展。一方面，在单位层面内部控制制度建设上，财政系统各部门要建立决策、执行和监督相分离的机制，包括过程的分离，即决策过程、执行过程和监督过程相互分离、相互独立、相互影响和相互制约；岗位的分离，即不相容岗位相互分离。另一方面，在业务层面内部控制制度建设上，财政系统各部门要梳理经济活动的业务流程，明确预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等各项业务的目标、范围和内容，并完善监管机制。  

　　二是构建科学的内部控制评估体系。内部控制不可能完美无缺，构建科学的内部控制评估体系是保证内部控制有效运行和不断完善的重要措施。财政系统对内部控制进行内部监督检查时发现问题或缺陷，要按照制度规定对发现的问题或缺陷进行评估、认定和报告。首先，要根据涟源市财政系统的实际情况，制定有关内部控制的评估程序及缺陷认定标准。其次，在对内部控制进行内部监督检查的过程中，应根据制定的程序与标准来对内部控制缺陷实施评估和认定，分析存在问题或缺陷的性质及其产生的原因，及时提出改进方案，并采取适当的形式及时向管理机构报告。最后，内部控制的管理部门还应当跟踪内部控制缺陷改进和完善情况，同时就内部监督中发现的重大问题或缺陷，追溯具体责任单位和责任人的责任。 

　　（二）优化财政管理的流程控制 

　　流程控制是内部控制执行的有效手段，即通过制定政策、规范程序，对财政资金运行的风险点实施流程控制。优化财政管理的流程控制，要做到以下三点： 

　　一是要坚持授权审批和内部牵制。通过制度明确各级领导及各业务岗位的职责、权限，各流程控制节点要标注业务审批程序、人员及职责。另外，鉴于预算部门牵头修改完善财政预算业务工作流程，国库部门牵头修改完善国库集中支付业务工作流程，财政监督部门负责财政资金使用的监督检查的工作实际，流程控制应渗透内部牵制理念，确保每项业务都经过两个以上的部门审批。 

　　二是要明晰责任和坚持岗位轮换。通过建立“首问制”、“限时制”、“投诉制”、“追究制”等问责机制，明确各业务部门负责人是财政资金审核的“第一责任人”，严格预算执行、追加事项和国库集中支付业务的审核。另外，通过实行定期的岗位轮换制度，减少合谋和舞弊行为的发生。 

　　三是要构建内部控制考核评价体系。可结合财政内部控制实际，设计科学、严谨、可行的内部控制考核评价指标体系，与财政部门年度考核、干部晋升和奖惩挂钩，突出内部控制考核结果的运用。由于湖南省内部控制制度还未出台，对于涟源来说，具体设计财政内部控制制度时，可借鉴江苏省财政厅《内部控制制度》的做法，以预算管理、预算执行管理、财政监督管理和行政管理四大模块控制制度为主体，以各业务处室控制制度子模块为基础，确保四大模块与各业务处室之间、业务处室与业务处室之间的工作流程简洁、明晰且易操作。 

　　（三）营造内部控制规范实施的良好氛围 

　　一是注重教育引导，增强法制意识和防范意识。内部控制注重从源头治腐。应按照“预防为主，防教结合”的工作思路，在教育学习中去增强财政干部的法制意识和防范意识。一方面，要组织干部职工对财政法律法规、规章制度和业务知识的学习，提高干部队伍的整体业务素质，使其掌握各种财政法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序，避免过错执法行为的发生。另一方面，要强化法制和警示教育，树立执法与风险长期并存的理念，促使财政干部正确对待和行使法律赋予的权力，做到警钟长鸣、防微杜渐，使个人的执法行为不偏离法律的轨迹运行。并教育财政干部要增强自我保护意识，注重执法行为的规范，在面对各种不合理的投诉和反映时能用足够的证据来保护自己。 

　　二是统一思想认识，形成内控机制建设合力。一方面，要通过宣传动员来大力推进内控机制建设工作，强化岗位廉政风险教育，使干部职工了解内控机制建设的目的和意义，提高风险防范意识，逐步培育内部控制理念。另一方面，要组织财政干部参与财政内部控制制度体系和专门知识的学习，并对实施内部控制监督检查专业能力较强的财政干部予以提拔或重用，充分调动财政干部职工参与内控机制建设的积极性和主动性，引导更多的财政干部职工为内控机制建设工作的开展献计献策。  

　　（四）构建财政业务管理信息化控制平台 

　　信息系统的完备和包容是确保财政内部控制有效执行的必由之路。财政业务风险的多重性与复杂性、财政管理工作的多维性与敏感性，决定了财政内部控制不是一个部门或环节就能完成的，需要多方联动、协防共管，不断优化完善。因此，要通过整合系统、重新配置统一软件等方式来构建综合性的财政业务管理信息化控制平台，促进信息的及时沟通和共享，确保财政内部控制的有效运行。 

　　一是要以国库集中支付信息化管理系统为中心，运用先进的网络技术实现其他各业务部门的管理软件与国库集中支付信息化管理系统的兼容。 

　　二是要由财监局负责实施，重新构建统一的财政信息化监控平台。根据各业务部门的工作性质设计合理的风险预警指标体系，实现财政业务管理全过程的风险预警。鉴于现有财政信息已全部数字化，结合“金财工程”，只需系统软件中增设财政监督功能即可实现查阅和分析对比，利用计算机网络开展财政内部控制工作，建立财政内部控制数据和案例库。另外，还可以开设面向社会的网络端口，接受群众举报，加强监督的针对性和全面性。 

　　三是实行财政资料档案的电子化管理，通过扫描、备份，将各项财政信息录入统一的财政业务管理信息化控制平台，设置权限，确保相关人员可以适时查阅和监督。