湘财提〔2018〕576号（A类） 

省政协人口资源环境委员会： 

　　你们《加快构建我省“四水”流域生态补偿机制》的提案收悉，经研究，现答复如下： 

　　一、我省生态补偿机制建设概况 

　　近年来，我厅深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院关于生态文明建设和环境保护工作的决策部署，在省委、省政府的领导下，坚持问题导向，创新工作方式方法，以“一湖四水”治理为突破口，支持协调配合相关部门，打好以大气、水、土壤污染防治和城乡环境综合治理为主要内容的环境保护 “四大战役”，取得了一系列阶段性成果。据统计2013—2017年，省财政累计下达中央和省级生态环保治理资金641.33亿元，支出年均增长达到19.95%，显著高于同期财政支出增速10.01%的水平。我们主要是围绕以下几个方面开展了具体工作： 

　　（一）构建多层次的生态转移支付制度 

　　目前，省级对市县主要是通过区域补偿、流域补偿和要素补偿相结合的方式给予政策和资金支持。区域补偿方面，主要是建立完善重点生态功能区转移支付制度并逐步扩大享受补助的县市区范围。截至2017年底，全省共有69个县（市、区）纳入了重点生态功能区（其中：国家级55个，部级14个），2013年以来，已累计安排上述地区重点生态功能区转移支付资金167.13亿元（其中2017年安排42.65亿元）。根据规定，资金将全部用于重点生态功能区生态建设和民生基本公共服务领域，其中用于生态建设方面的支出要达到50%以上。流域补偿方面，主要是建立流域生态效益补偿机制。2014年我厅会同省环保厅、省水利厅研究制定了省内第一个流域生态补偿制度——《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》（湘财建〔2014〕133号），探索推进省内流域生态补偿工作。从2015年开始，省财政连续两年依据省环保厅、省水利厅提供的年度湘江流域水质、水量监测数据，采取奖罚结合的形式，统筹安排约1.2亿元，专项用于湘江流域水环境保护和治理等方面。此外，今年初省财政还专门安排5400万元资金，用于支持资水、沅水、澧水流域市、县设立断面水质监测站点，积极推进流域横向生态补偿机制建设。要素补偿方面，主要是设立生态公益林补偿资金等专项资金。从2001年起，省财政设立生态公益林补偿资金，对国家级和省级公益林的管理养护支出进行适当补助，平均补偿标准为每年每亩5元。2016年，国有林、集体和个人林的补偿标准分别提高到每年每亩13元、17元。据统计，2013-2017年省财政已累计安排全省森林效益补偿基金管护补助60.05亿元。 

　　（二）支持开展国家公园体制试点 

　　今年4月，省政府办公厅正式印发了由我厅牵头制定的《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》，我厅积极研究出台了2018年-2020年南山国家公园省级财政生态补偿资金筹资方案，2018年筹集省级财政资金2.45亿元专项用于南山国家公园生态补偿。 

　　（三）搭建大气生态补偿机制 

　　目前我厅已会同省环保厅起草了《湖南省环境空气质量生态补偿暂行办法》，并将于近期呈报省政府审批。在编制2018年预算时，省财政新增安排1亿元用于支持开展大气生态补偿工作。 

　　（四）大力保障重点区域污染治理 

　　1、全力筹集资金治理大江大湖。一是2016-2017年，省政府部署开展了洞庭湖水环境综合治理五大专项行动，省财政两年共计安排22亿元奖补资金支持岳阳市在内的湖区市、县开展相关治理工作。今年，我厅又会同相关省级单位研究拟订了重点工作省级财政奖补方案，筹集约32亿元奖补资金，支持洞庭湖区市、县重点推进农业面源污染、城乡生活污染、船舶污染、水源地污染、沟渠塘坝淤塞、血吸虫病、湿地保护和修复、重点片区等8大领域治理工作。二是对照《湖南省湘江保护和治理第二个“三年行动计划”（2016-2018年）实施方案》明确的工作任务，省财政在 2017-2018年期间，按照“省级主导、地方负责、绩效评价、财政奖补”的方式，通过新增预算和整合相关专项，安排省级奖补资金17.1亿元，重点支持农业、工业、城镇生活污染治理以及重点问题水体综合治理、饮用水水源保护、监测执法能力建设等六个方面的工作。 

　　2、多方筹集资金治理重金属污染耕地。2014-2017年，省财政共累计争取中央奖补资金51.56亿元，省本级配套安排6247万元，支持农业“休养生息”，并主动推行环境保护第三方治理试点，尝试探索耕地重金属污染修复治理新路径。 

　　3、积极筹集资金开展农村环境治理。2013年，我省率先在全国提出以县（市、区）为基本单元，整县推进农村环境综合整治，2015年，又纳入了全国农村环境综合整治全省域覆盖试点范围。2013-2017年，省财政共安排奖补资金22.56亿元，重点支持全省123个县市区开展农村饮用水源地保护、农村生活垃圾和污水处理、畜禽养殖废弃物资源化利用和污染防治等工作。 

　　二、对委员提出具体问题的答复 

　　（一）关于“加强‘四水’生态补偿机制的总体协调和工作考核”的问题 

　　1、对于“继续推进生态补偿机制建设”的问题。为贯彻落实党中央、国务院关于长江经济带生态环境保护的决策部署，我厅正积极会同省环保厅等部门，抓紧与周边省份签订跨省流域横向生态补偿合作框架协议。同时，我们还将在湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）工作基础上，认真总结经验，加快建立涵盖全省流域横向生态补偿机制。 

　　2、对于“建立和完善科学考评体系”的问题。我国于2007年着手构建政府绩效评价制度，其主旨内容为政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量，对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。经过多年的探索和实践，我省在政府绩效评价工作方面取得了丰硕成果，尤其是在财政绩效评价领域，绩效评价的工作理念已渐入人心。今年，我省制定出台了《湖南省市州重点工作绩效评估改革方案》，明确将污染防治工作纳入了2018年度市州重点工作绩效评估指标，并按照污染防治攻坚战考核办法及实施细则结果折算计分，其中“完善生态效益补偿机制，建立‘一湖四水’生态补偿制度”作为重要内容，在《污染防治攻坚战考核办法》中已经有了明确的工作要求。 

　　（二）关于“建立生态补偿投入和标准递增机制”的问题 

　　1、对于“加大对区域补偿、流域补偿投入”的问题。 

　　一是关于“积极向国家争取进一步扩大公益林面积”的问题。中央和省级历来高度重视生态公益林补偿工作。从2013年起，中央和省级财政均对生态公益林补偿进行了提标，到2017年，国家级和省级公益林国有部分补偿标准达到每年每亩15元，集体和个人部分补偿标准达到每年每亩17元，分别比2012年每亩提高了10元和7元。今后，在财力允许的范围内，省财政将继续逐步提高生态公益林补偿标准，最大限度弥补林农损失，提高林农参与生态保护的积极性。各地可通过向上积极申报生态公益林，若符合《国家级公益林区划界定办法》规定，具备相应条件，可以补充申报国家级公益林；若符合省级公益林补充区划范围和条件，可以补充申报省级公益林。申报国家级公益林的，我厅将会同省林业厅一起按程序向中央申报，争取中央支持。 

　　二是关于“将‘四水’流域的贫困县市全部纳入国家和省级生态功能区范围”的问题。为维护国家生态安全，引导地方政府加强生态环境保护力度，省财政从2009年开始设立重点生态功能区转移支付，对重点生态功能区县的生态保护成本和限制高强度开发造成的发展机会成本损失给予财力补偿，重点生态功能区县范围的确定，主要是考虑森林覆盖率等生态指标。目前我省纳入重点生态功能区县补助范围的有两类：一是国务院《全国主体功能区规划（2010－2020年）》明确的24个国家重点生态功能区县以及2013年至2017财政部新增纳入补助范围的31个区县，计55个区县享受重点补助；二是环保部《全国生态功能区划》中明确的14个生态功能区县，享受引导性补助。生态资金严格按照中央和省重点生态功能区转移支付办法，采取客观因素测算分配。我省51个贫困县全部属于“四水”流域，其中，47个县已经纳入国家级或部级生态功能区支持范围，祁东县、双峰县、武冈市、涟源市等4个县还没有纳入支持范围。这几年，我们每年都向中央财政积极争取，请求扩大对我省的支持范围。下一步，我们还将继续密切关注中央的政策动向，进一步向中央反映，争取尽早将森林覆盖率高、湿地面积大等生态环境较好的县市纳入支持范围。  

　　三是关于“扩大湿地补偿范围并提高补助标准”的问题。根据国务院办公厅印发的《湿地保护修复制度方案》、湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省湿地保护修复制度工作方案》，我省在确保粮食安全的前提下探索开展实施退耕还湿，增加湿地面积。2010年以来，省财政累计安排全省湿地补贴项目资金35250万元（其中2017年安排8350万元），用于支持各地开展湿地保护与恢复、退耕还湿和湿地生态效益补偿等工作。2017年，全省在湘江流域8市开展了退耕还林还湿试点，2018年省财政和省林业厅计划将退耕还林还湿进一步扩大到全省14个市州，积极支持将所有市州纳入奖补范围。为体现公平原则，2018年省财政给予湘江流域外的6个市州每个市州安排100万元试点经费，共计600万元。同时，根据《洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划（2018-2020年）》的规定和中央环保督察反馈的相关问题，2018-2020年期间省财政将安排奖补资金，支持有关市、县开展洞庭湖自然保护区湿地保护和修复治理工作。下一步，省财政还将积极发挥职能作用，积极筹措资金，加大湿地保护投入，进一步扩大湿地补偿范围，积极助推“绿色湖南”建设步伐。 

　　四是关于“建立生态补偿标准动态调整机制，确定每5年提高一次”的问题。目前，我省已经在区域补偿、流域补偿和要素补偿三个方面初步搭建起比较系统的生态补偿机制，但是有关政策依然存在进一步调整和完善的空间，需要根据中央及省里的工作部署及时进行调整。今后，在保障既有奖补政策继续实施情况下，省财政将视财力状况尽可能逐步提高补偿标准。 

　　2、对于“增加生态保护专项资金和减少或免除市县配套资金”的问题。 

　　关于增加生态保护专项资金问题。目前，相关生态环保类专项资金如：农村环境综合整治、森林效益补偿基金管护补助、重点生态功能区转移支付等资金，均由中央和省级根据当年度财政收入状况和工作实际需要进行统筹安排，但总的趋势基本上还是以增长为主。下一步，我们一方面将继续积极向中央争取更多资金支持；一方面将考虑市县尤其是经济欠发达地区的实际困难，加大对其生态环保和环境治理领域工作的支持力度。 

　　关于减少或免除市县配套资金问题。从湘江和洞庭湖的保护治理工作实践来看，我们所提倡和践行的“地方为主、省级引导，先建后补、以奖代补”工作理念已经得到了省直单位和市县政府的充分认同，此外目前中央和省对相关专项资金的使用不允许再要求市县配套。我们建议市县政府在生态保护和环境治理项目建设方面要做好规划和实施工作，坚持“量力而行，尽力而为”的工作基调，整合统筹中央和省级相关资金抓好生态环保工作。 

　　（三）关于“建立横向补偿机制和市场化补偿机制”的问题 

　　1、对于“合理确定流域生态补偿标准和各方权责利关系，实行下游受益区向上游贡献区进行多方面补偿以及探索多样化资金来源和多元补偿机制”的问题。流域生态补偿作为生态补偿中的一个重要分支，是以增强流域生态产品供给能力、促进流域人与自然和谐相处为目的，以保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力为理念，综合运用行政和市场手段，调节生态保护者和受益者经济利益关系的制度安排。它通过建立跨界生态补偿机制，解决上下游之间在生态环境整治、经济开发中存在的实施主体与受益主体不一致的矛盾，对中上游生态进行恢复和建设，实现流域内各行政区域的共赢和共享。目前，我省在湘江流域已开展了相关工作，进行了初步的探索实践，同时结合江苏省内太湖流域和新安江跨省（皖浙）流域生态补偿的实践经验来看，现在我国流域横向生态补偿基本以政府主导为主，补偿资金也绝大部分来自于财政性资金且大多为纵向转移支付较多、横向转移支付较少，补偿资金和补偿方式的单一性成为了阻碍流域横向生态补偿机制全面施行的最重要因素。委员们提出的建议为我们接下来研究制定有关政策提供了很好的思路。下一步，我们将充分借鉴国内外生态补偿工作的成功经验，结合本省地理和水文等特点，因地制宜、突出特色，逐步构建省市县三级共同参与、补偿资金来源多元、补偿形式方法多样的全流域横向生态补偿机制。 

　　2、对于“探索建立水资源使用权、排污权、碳排放等资源环境权益的市场交易机制，鼓励引导外资、民间资本参与生态补偿”的问题。一是实施水权交易是发挥市场在水资源配置中决定性作用的有效途径。与排污权交易、碳排放交易不同，水权交易只能在同流域内或存在输配水条件的不同流域间实施定向交易。当前我省开展的湘江流域生态补偿就是一种流域内区域间的水权交易。同时，从长沙县江背镇开展的水权交易试点情况看，我省14个市州基本上丰枯同频，且不同流域间缺乏必要的输配水设施，加上我省地处南方丰水地区，当前我省开展大规模的水权交易还存在基础设施不配套、交易内生动力不足等实际问题。下一步，我们将重点加快流域上下游地区间水权交易机制的研究，在进一步总结湘江流域基于水量、水质目标考核的流域生态补偿工作经验的基础上，加快构建全流域横向生态补偿机制。二是中央同意我省开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作以来，我省围绕生态环保和“两型社会”建设目标，按照“政策配套是基础，产权明晰是关键，市场交易是核心”的思路，扎实有序推进排污权有偿使用和交易，取得了一定成效。据统计，截至2016年底，全省已有8240家企业缴纳有偿使用费，累计收缴排污权有偿使用费3.84亿元（应缴4.22亿元），资金到位率为91.0%；全省累计实施市场交易2782笔，交易资金总额2.9亿元，2017年省财政专门安排3870万元支持各地开展试点工作。目前，全省排污权交易工作依然处于探索试点阶段，相关配套政策还需完善，业务水平亟待提高，为环境管理和污染减排服务的实际作用短期内还不能充分显现，对“持权排污、按量排污”的监管手段和方法不多等等，都是今后亟需解决的问题。下一步，省级层面将积极研究、合理制定流域上下游地区间排污权交易的相关政策规章制度，从政策上引导和鼓励流域上下游地区企业之间开展排污权交易；同时，将进一步完善排污权交易管理平台，提高市场交易规范化水平，督促整改指标认购手续不全、交易指标来源不规范、交易程序不合规等问题，切实提高工作效率和规范化水平。三是2017年，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳排放交易体系正式启动。《方案》明确提出以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，未来逐步扩大到其他行业，全国碳市场第一阶段的计划涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八个行业。碳排放交易主要目的在于控制排放量，加速电力供给侧改革，淘汰低效小火电，使能源结构进一步向新能源倾斜。下一步，我省将按照中央的统一部署，逐步将八大行业企业纳入全国碳排放交易体系，加快建立运行高效的碳排放交易市场。四是在机制建设过程中，要正确处理好政府和市场的关系，尊重市场规律，发挥市场的“自组织”功能，更多地用市场机制解决问题。接下来，我们将进一步推进环境污染第三方治理和服务，并灵活运用财政贴息、风险补偿、股权基金、以奖代补、以奖代股、PPP等手段，充分放大财政资金杠杆效应，鼓励和引导更多社会资本参与到环境治理和生态补偿工作中来。同时，充分发挥财政资金的引领示范作用，加快推动成熟的环保治理技术、有效的环保设施建设及运维模式、可靠的环保监测与评价体系在环境保护和治理领域的广泛运用。 

　　（四）关于“加强对生态补偿资金流向的全程监管”的问题 

　　《湖南省乡镇财政管理条例》明确规定：“补贴乡镇居民的财政资金，除国家另有规定外，应当通过财政补贴信息管理系统发放”，省财政历来高度重视惠农补贴“一卡通”资金发放和日常监管工作，一方面充分发挥中国农民补贴网（乡镇财政信息网）的资源优势，加强“一卡通”发放管理，将补贴对象相对固定的惠农补贴项目全面纳入中国农民补贴网（乡镇财政信息网）以“一卡通”方式发放，做到“一个漏斗”向下发放；另一方面积极会同相关业务主管部门、纠风、监察、审计、农民负担监督管理等部门，进一步加大对补贴工作的监督检查力度，建立健全了财政惠农补贴资金发放监督检查长效机制，确保各项惠农补贴不折不扣地发放到广大农民手中。此外，我厅还将切实加强生态环保资金监管，并自觉接受人大监督和社会各界的监督，确保生态补偿资金使用安全高效。在充分运用互联网技术和信息化手段，依托“互联网+监督”平台，加强生态补偿资金使用监管，并督促市县财政部门和省直相关单位自觉遵守财经法律法规，努力杜绝蚕食财政资金行为发生。同时，强化责任追究，对虚报、冒领、截留、挪用、滞留资金以及涉及违法违规的行为，依法依规予以严肃处理。 

　　感谢你们对财政工作的关心与支持，欢迎再提宝贵意见。 

　　联系单位与联系人：省财政厅经济建设二处 王星力 

　　联系电话：0731-85165576 

　　湖南省财政厅 

　　                             2018年6月25日