为不断规范村级财务管理，有力推进财政支农政策培训，撬动基层乡村治理升级，溯清多年来涉及村级财务管理信访总量高位运行、微腐案件频频发生的根源，使村账真正成为农民群众的“明白账”“放心账”，有效促进农村经济发展和社会稳定，6月11日，张家界市财政局组织会计科、乡财科和慈利财政局会计股、乡财股一行11人专乘到慈利县象市镇政府、财政所和大尖村进行村级财务管理专项情况调研，把村级财务管理“慈利样本”“象市模式”作为乡镇财政培训教育的重要内容和抓手，部署全市乡镇财政支农培训工作，进一步全面推开村级财务管理措施硬特色强效果好反响大的“慈利样本”“象市模式”。

一、“慈利样本”“象市模式”的由来与特色作法

前些年，慈利县村级财务也象其他地方一样存在着制度不健全、管理不规范、监督很困难的种种弊端，成为广大村民关注的热点、村级治理的难点和加强农村党风廉政建设的焦点，群众不满、颇有意见。强化村级财务管理既是广大农民群众最关心、最直接、最现实的问题，又是财政部门加强农村基层财会工作、抓好乡村财政财务精细化管理、充分履行财政会计监督职能、提升财政管理绩效的一项重要课题，更是实施乡村振兴战略、提升基层治理体系和治理能力现代化水平的重要推手和现实需要，显得非常迫切和十分必要。

近年来，慈利县财政局和象市镇党委政府从老百性关注度最高的村级财务问题入手，把握制度建设、资金报支、素质提升、多维监管、村民评审几个关键环节和操作要点，形成了乡村财务管理措施硬特色强效果好反响大的“慈利样本”“象市模式”。

（一）“慈利样本”强化管理的“四个关键”

聚焦村级财务问题推出“村账乡代管”，创新乡村财务管理制度措施方法，探索出了一条乡村财政财务制度化、规范化、精细化、科学化管理的新路径，达到了“堵塞漏洞、规范管理、便利群众、防止腐败”的目的。被称之为强化乡村财政财务管理的“慈利样本”，其特色作法主要体现在抓住“四个关键”：

1、搭稳制度建设这个关键基础。针对过去村级财务存在的“假大空”问题，该县从构建全面稳固的制度基础出发，坚持用制度规范管理村级财务的各个领域环节。一是分内容建章立制。制定并先后四次修改完善了《慈利县村账乡代管财务管理办法》，明确了村级财务机构和岗位设置、会计核算、收支管理、票证管理、财务公开、债权债务管理、资产和收益管理、内控及监督等各方面内容。同时，按照村级财务管理工作的重点内容分别制定对应的具体管理办法，如针对村级项目建设制定了《慈利县村级项目建设管理办法》《关于加强村级建安工程财务管理的有关规定》等；针对村级组织运转制定了《慈利县村级组织运转经费保障机制实施细则》等；针对村级财务公开制定了《慈利县乡镇财政资金信息公开制度》《慈利县“互联网+监督”村级财务公开工作要求》《慈利县村务监督月例会工作方案》等，为加强村级财务管理夯实了制度保障。二是按类别编写指南。为进一步推进村级财务管理精细化规范化，县财政局专门编写了《慈利县乡镇财政管理工作指南》，根据工作实际经验总结绘制了慈利县“村账乡代管”工作流程、村级财务报账流程图、农村公共基础设施建设项目工作流程图，形成了包括村级印章、签字笔迹留存、村级公共基础设施项目“四自两会三公开”建管模式报账、村级发票报支、村级部分管理费用报支、乡村资金互兑等操作模板，为全县各乡村切实加强村级财务规范化管理提供了统一遵循。三是抓典型以点带面。该县选取了象市、杨柳铺、二坊坪等村级财务管理工作成效突出的乡镇作为试点，形成管理范例，采取模式植入的方法，出台了《关于进一步加强村级财务规范化管理的实施方案》，通过现场观摩、交流学习等形式，以点带面，推动村级财务规范化精细化管理模式在全县各乡镇落地铺开。

2、规范资金报支这个关键环节。一是严格村级收支管理。要求村级收入必须在收款后5个工作日内由村报账员及时足额存入村账专户；在正常工作日内，各乡镇财政所收到上级财政部门拨给村级的补助收入后必须在24小时内转拨到村账专户。1000元以上的支出必须由经办人、证明人、村委会主要负责人、村务监督委员会全体成员签字并加盖村级监督委员会公章后方可支付。二是从严把关村级费用报支。村级所有人员工资、误工补贴均按照统一印制的工资表分项填制，并附制定标准的会议记录复印件报支。办公用品、打印费等办公费用支出均凭发票及盖有采购方印章的明细据实报销。村级实行“零招待”，村级便民服务中心值班人员工作用餐按餐登记、严控标准，年终汇总开具正式发票报销。村干部因公出差培训费用按标准据实报销，每季度报支一次，村干部相互监督、联村干部签字审批同意核实。三是夯实村级项目建管。对村级公共基础设施建设项目这个村级财务管理的重点难点，严格执行“四自两会三公开”监管模式，实行台账式管理，必须严格落实规定流程并报送各环节佐证资料，经实地查验通过，按要求建设完工后方可凭票据报支。具体分十个步骤：第一步商议项目概况，召开村民代表大会商议工程项目概况、建设内容、发包方式等具体事宜，形成签到册、会议记录、会议照片留存；第二步项目审批请示，由村支两委成员出具书面“请示”，联村干部签字审核，报财政所进行项目申报，取得项目开工建设通知书，并拍摄项目建设前照片留存；第三步选举理事会成员，召开村民代表大会，要求在工程项目就近且受益的村民小组推选5名政治强、素质高、作风优的村民作为本项目的理事会成员，并及时在村公示栏公示选举结果并拍照留存；第四步签订合同预算，村支两委、村民监督委员会、理事会成员和承包人集体商议并完善工程预算，签订合同协议准备开工，并拍摄现场照片留存；第五步相关成员巡查，村民主理财小组、村民监督委员会和群众代表在工程项目建设过程中履行抽查巡查职责，逐步填写完善抽查巡查记录表，取参照物一致位置拍摄建设中照片留存；第六步申请勘查公示，项目竣工后申请乡纪委、财政所等相关部门进行现场勘查，作出勘查验收记录及结论，拍摄参照物一致位置的竣工照片留存，由村级对项目建设情况进行公示；第七步完善报批结算，村支两委、村民监督委员会、村民主理财小组成员与承包人集体商讨结算事宜，针对验收结果进行整改，完善“预算表”实际支出及验收清单，报联村干部审核后，送乡政府分管财务的乡长审批盖章，如需分期付款，由财政所村账会计在申请结算和支出结算表的复印件上注明已报、可报资金情况，并加盖财政所公章；第八步进行确认测评，组织相关人员对项目进行测评总结，了解群众满意度；第九步开具工程发票，由承包人按规定程序开具完税证明和工程发票，在当月村级监督月例会上签字盖章；第十步村报账员报账，村级报账员根据慈利县“村账乡代管”报账流程凭签章完备的工程发票、会议记录、工程协议、抽查巡查记录表、验收表、事前事中事后对比照片等资料报账，财政所村账会计实行分村别分项目建档管理。

3、提升业务素质这个关键抓手。一是以政策衔接、业务实训为重点，进一步提升乡镇财政干部的综合素质和业务水平。针对乡镇财政所干部的实际工作情况，每年制定乡镇财政所干部年度培训计划，分批组织举办村级财务精细化管理、具体业务模式操作、政府会计制度改革等方面的专题培训，举行结业考试检验学习成果，并定期开展财务检查，将检查结果与年终考核奖惩挂钩，督促学以致用、学用结合。二是以政策宣讲、夯实基础为重点，进一步增强乡村财会人员的理财能力和管理水平。针对村级账务管理和实际操作存在的具体问题，由乡镇财政所组织本乡镇村级财会人员进行培训，财政所所长、村账会计为村级财会人员授课讲政策、讲财会基础知识，切实规范村级账务报支程序、原始发票单据审核、村级账务公示公开等；邀请乡纪委干部以案释法，进一步严明财经法规纪律，杜绝违法违纪违规现象发生。通过系统性的培训，使全县村级财会人员的业务素质、责任意识、法律意识逐步增强，为乡村财政财务管理更加精细规范高效打好了坚实基础。

4、强化有效监管这个关键保障。始终将村级财务管理的各个环节都“晒在太阳下”，充分运用各种形式实行全方位、多角度、宽领域的监督。一是切实抓好村务监督。充分发挥村民监督委员会作用，在成员选配上着重推选“五老”人员（老党员、老干部、老劳模、老教师、老复员军人）、“能人”（追求进步、致富能力强的年轻人）、“挑刺人”（有思想见地、正义直言、敢于监督村支两委工作的人）三类人，认真落实村务监督月例会制度，组织对村级项目建设、资金使用、民生实事等村务，以及村干部公勤廉等方面开展监督审查，确保村级财务收支使用合法合规高效。二是充分调动群众监督。严格执行村级财务公开公示制度，要求各村每季度在村公示栏公示公开村级财务收支、资产负债收益分配、代收代缴款项、化解债务情况，动态公示公开村级项目建设情况，确保村民知情权和监督权。三是有效运用网络监督。利用省“互联网+监督”平台，要求各乡镇及时、真实、准确、完整地上传村级收支票据凭证，让群众随时随地可以通过网络平台了解村级财务情况，督促乡镇及时回应群众关切，实现线上线下双向监督。四是坚决杜绝形式监督。村级公共基础设施建设是村级财务监督的重点，为杜绝监督流于形式，要求工程项目从会议商议、申报立项、开工建设、建设过程、抽查巡查、竣工验收、报账公示的全过程各环节都必须留存现场照片，作为真实性佐证材料，并在工程完工后组织人员实地了解群众满意度，确保工程项目实打实惠及群众。县级财政、审计、经管、纪检监察等部门也定期或不定期针对村级财务开展专项检查或抽查巡查；乡镇财政所每年根据村级财务检查情况出具村级财务监管报告；村民委员会换届时，还需接受经管部门组织的村干部离任经济审计。

（二）“象市模式”村民监督的“三种审批”

凝聚村级监督力量，强化村级财务规范化管理，打造了村级财务管理的“新模式”，彰显了村级财务管理实效，被称之为村级财务管理的“象市模式”，其核心内容在于村民监管有力的“三种审批”：

一是村干部用钱村民批。村级财务活动坚持以节俭透明公开为要义，对村级扶贫惠农、工程项目、日常运转等村级财务支出由主管财务的村主任提出支出计划安排，村党支部书记主持召开党员、组长、群众代表等参加的村民代表大会，听取群众意见建议，会上通报上月村级财务收支情况，会议研究通过后按照“集中审核、六人签字”的财务管理办法执行，并加盖村务监督委员会公章，每月对村级财务情况按审批程序加盖乡镇财政所公章和村级财务公章后进行公示，接受群众监督；整个村级财务活动必须严格落实村务监督月例会“335”工作法（“三固定”即固定每月例会、固定参会人员、固定会议议程；“三签字”即村党支部书记、村主任、财务监督委员会人员审签；“五步走”即收集意见、调查分析、组织召开例会、公开决议执行情况、资料归档）规程运作，让每一分钱都用在刀刃上，做到“重民本，问信于民”。

二是村干部决策村民审。村务事项决策坚持以科学有效可行为主线，对重大民生项目、救灾救助事项、产业发展项目等由村党支部书记在月例会上提出初步安排计划，村支两委干部根据会议讨论情况进组入户开展走访问计、核实核查、决策务实、项目分析，广泛听取群众意见和建议，在综合各方面意见后形成可行性实施方案，召开村民代表大会采取“当面锣、对面鼓”的形式开展充分讨论，会议研究通过后报上级政府部门审核审批，再组织实施，把村务事项决策权真正交给群众，让老百姓的事情自己说了算，做到“听民声，问策于民”。

三是村干部办事村民评。村级事务评判坚持以人民群众满意为标准，农村公共基础设施建设等项目工程严格实行“四自两会三公开”建管模式进行，在工程项目实施中，村党支部书记主持召开村民代表大会，在工程项目受益所在组推选5名政治素质较高、作风正直优良的群众作为项目理事会成员，加强对项目建设质量、资金使用等方面的监督，协助村组做好问题协调；项目竣工后，组织召开由党员、组长、村民代表、项目理事会成员等参加的评审会议，项目负责人介绍项目事前、事中、事后巡查和竣工验收决算等情况，参会人员进行满意度投票，满意度低于70%的项目必须进行整改，整改完成后再次召开会议进行测评，直至群众满意，让每个村级工程项目建设都经得起历史和群众的检验，做到“顺民意，问效于民”。

二、“慈利样本”“象市模式”取得的成效与反响。

（一）取得的成效

通过几年的实施，“慈利样本”“象市模式”使慈利村级财务管理取得了明显的成效，主要表现在五个方面：

一是监管目标明晰达到了“三全”。监督管理是乡镇财政工作的重要职能。抓好乡村财政资金监管是搞好乡镇财政工作至关重要的一环。慈利财政局将乡村财政资金监管的目标定义达到了“三全”：一是在监督对象上，实现了对乡村两级所有财政性资金的“全覆盖”监管，不留监管“盲区”和“死角”；二是在监督过程上，实现了对乡村所有财政性资金运转事前、事中、事后“全过程”监管，不留监管“真空”地带；三是在监督效果上，实现了对乡村财政性资金核算、拨付、使用“全方位”监管“零失控”目的，没出现违规违纪违法行为。

二是村民对村账由担心变为了放心。“村账乡代管”以后，财政所对村账进行了全面清理，对收支情况向村民进行了公布；特别是成立村级民主理财小组，实行民主理财，让群众拥有充分的知情权、参与权、监督权，给群众一个明白，还干部一个清白，不仅密切了党群干群关系，而且加强了党员干部廉洁自律，进一步增强了村级班子的凝聚力和号召力。群众对财政所这一作法非常满意，从而彻底解除了以前老是怀疑村账的疑虑和担心，对村账也开始安心放心。

三是强化监督规范了村级财务管理。全县26个乡镇427个村的财务由财政所代管以后，收入和支出都进入了乡镇财政管理的“笼子”，严格按统一的规定和标准执行，资金流向安全，保证了专款专用，杜绝了乱收滥支、账外设账及贪污挪用等现象的发生，促进了村级组织的正常运转。特别是对村级建设项目夯实管理“十步模式”，实行事前事中事后全过程监管，使之有序规范，杜绝了弄虚作假、套取资金现象的发生。同时，全县还特别按照过紧日子的要求，加强了村级招待费、电话费、交通费“三费”管控，做到了勤俭节约办事，数额大幅下降，仅2020年全县村级就减少“三费”支出758万元，较上年下降了17%。

四是减少了村级财务管理成本。“村账乡代管”以后，财政所对各村实行人力物力的无偿服务，各村从此再不必承担以前代管账的一切费用，全县每年村级共减少财务管理成本680万元。

五是遏制了村级债务的膨胀。财政所在对村账管理中坚持量入为出、量财办事的原则，使村级各项开支都严格控制在当年收支平衡的范围之内，从2011年起全县村级不仅没有新增债务，而且每年减少债务560万元，有效遏制了以往举债经营债台高筑的恶性循环。

（二）获得的反响

“慈利样本”“象市模式”规范村级财务管理措施硬特色强效果好反响大：

第一，“慈利样本”“象市模式”合时宜。通过几年的实践，回过头来可以看出：在当前狠抓乡村财政财务精细化管理工作中，慈利用“村账乡代管”规范村级财务管理是切实可行的，取得的效果也是十分明显的，已深得广大村民的拥护。张家界市财政局和湖南省财政厅对“慈利样本”“象市模式”给予了充分肯定和高度评价：认为慈利县的乡村财政财务管理工作走在了全市、全省的前面。张家界市财政局曾在慈利县召开“全市‘村账乡代管’工作现场会”，推介慈利县乡村财政财务管理的先进经验。湖南省财政厅乡财处专门到慈利县召开“乡镇财政管理工作座谈及调研会议”，充分肯定了慈利加强乡村财政财务精细化管理的作法。在省财政厅举行的全省乡村财政财务精细化管理工作经验交流会上，慈利县作了“以‘村账乡代管’为突破口，狠抓乡镇财政财务精细化管理”典型发言，博得了省财政厅领导和与会人员的一致好评，慈利县财政局也连续多年被评为全省乡村财政财务精细化管理先进单位。“慈利样本”“象市模式”被省财政厅树立为全省乡村财政财务精细化管理工作的一个突出典型，得以在全省重点推广。2019年湖南省电视台“新闻联播”专栏以“慈利村级财务监督遏制村官微腐败”为题向全省作了电视报道。中共湖南省委全面深化改革委员会办公室于2020年8月19日向全省发出《改革简报》：村民“明白了”，村干部“清白了”——慈利县“象市模式”巧断村级财务管理“家务事”。在2020年12月省财政厅组织的全省乡镇财政干部培训班上，慈利象市镇财政所长朱立平就加强村级财务管理的“象市模式”业务实操进行了讲解演示。《张家界通讯》、张家界日报、中国财经报、《中国财政》、《财政工作研究与实践》、《中国领导干部论坛》等中央省市报刊杂志丛书先后报道推介了慈利县用“村账乡代管”破解村级财务管理难题取得突出效果的作法，并配有编者按希望在全市全省全国推广。先后有湖南、湖北、重庆、四川、河北等全国各地109个县市财政部门专乘到慈利、象市就“慈利样本”“象市模式”工作学习取经。慈利县的实践证明：村账乡代管是当前乃至今后一定时期规范村级财务管理的一种积极有效的办法，是破解村级财务管理难题的最佳解招，是加强乡村财政财务精细化管理的实际需要，是实施乡村振兴战略撬动乡村治理升级的现实选择。

第二，“慈利样本”“象市模式”顺民意。加强乡村财政财务精细化管理是人民群众的迫切需要，它既强化了乡镇财政的监督管理职能，又使乡村财政财务走上了制度化、精细化、规范化、科学化管理的轨道，彻底改变了长期以来村级财务混乱的局面，更是加强基层政权建设、反腐倡廉的明智之举与客观必要，群众由过去对村账上访告状到现在非常放心满意，得民心、顺民意。这也是慈利县委县政府县财政部门顺应群众企盼，将“治村之计”上升为“治县之策”，撬动乡村治理升级、溯清以前涉及村级财务管理信访总量高位运行、微腐案件频频发生根源、防范和管控村级经济活动风险，整体推进乡村治理体系和治理能力现代化的最好抓手和民意取向。

三、“慈利样本”“象市模式”全面推开正顺民意合时意

张家界市财政局按照《中共张家界市委全面深化改革委员会关于推介慈利县村级财务管理“象市模式”工作经验的实施方案》张改发〔2020〕5号文件要求，于今年6月中旬由会计科、乡财科牵头组织，对加强村级财务管理的“慈利样本”“象市模式”进行了专题调研，拿出了支农政策培训方案，出台了《张家界市村级财务管理操作指南》，6月下旬在全市进行了村级财务管理“慈利样本”“象市模式”业务培训，决定从7月份开始，在全市全面推开加强村级财务管理的“慈利样本”“象市模式”。中央省市有多种媒体对加强乡村财政财务精细化管理的“慈利样本”“象市模式”进行了宣传推介；全省全国有很多地方组织人员专乘前往慈利参观学习加强乡村财政财务精细化管理“慈利样本”“象市模式”的成功经验。由此，在全面实施乡村振兴战略、撬动乡村治理升级、提升基层治理体系和治理能力现代化水平新的历史时期，村级财务管理措施硬特色强效果好反响大，达到制度化、精细化、规范化、科学化管理水准的“慈利样本”“象市模式”推向全市推向全省推向全国正顺民意合时意，能真正全方位使乡村财政财务精细化管理不断迈上新台阶达到新水平，为乡村振兴提供强力支撑。