为了接轨国际农业补贴规则、转变农业发展方式、充分调动种粮农民积极性，进一步保障国家粮食安全，2015年我省根据实际情况率先对种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农作物良种补贴（三项补贴）进行改革试点，并出台了《湖南省农业“三项补贴”试点方案》湘政办发【2015】72号文件。在此次改革中将“三项补贴”合并为支持农业保护补贴，将80%用于耕地地力保护，20%统筹用于支持粮食生产适度规模经营。该试点方案执行后，种粮农民的种粮积极性不断增强，规模化种植程度大幅度提高，再加上农业机械化的普及，加快了剩余劳动力的劳务输出，提高了农民收入，对稳定粮食安全生产起到了积极的促进作用，充分发挥了补贴资金的政策效能。但随着社会的发展，该试点方案已经不能够很好地适应社会发展及变革的需要，如何使用好该项补贴资金，充分发挥其惠农惠民优势是目前亟待破解的一大难题。为了用好用活该项资金，资兴市财政局深入基层，走村串户，对基层农技人员、村组干部、种粮大户、新型农业经营主体等群体进行了调研，发放问卷调查资料，查摆问题、了解民意，找到了耕地地力保护补贴资金政策落实中需要进一步完善地方及今后需努力的方向。

一、需进一步完善的地方及原因

（一）如何确定耕地地力保护补贴对象，才能更有利于粮食安全生产、提高实际种粮农民积极性是亟需解决好的问题。由于规模化种植越来越普遍，代耕代种情况越来越多，实际耕种人与拥有承包权人逐渐分离，原有试点方案上明确的“补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民”补贴对象已不能很好适应农业发展的需要。

（二）如何界定补贴面积作为发放依据，事关种粮农民切身利益，也是农村较为关注的问题。随着社会和经济发展的需要，因以前年度对耕地改变用途限制不是很大，为了追求经济效益，不少计税面积内耕地改成了鱼塘、苗木基地、水果地等，城镇化发展的需要，城乡结合处的耕地已经被国家征收所剩无己，农业基础设施建设也导致法定面积内耕地减少，通过“占、补”平衡或者调规种植粮食作物的耕并未纳入到补贴范围内，再者种粮补贴经过十多年的实施，已经逐步演变成了农民的一种收入，不种田或者改变用途甚至抛荒也照样领取补贴，如果按规定扣除，轻则到乡、村闹，重则出现群体上访事件，基层为了减少麻烦，只按法定面积上报作为发放补贴依据。如果仍以“计税面积内的农作物实际种植面积和每年的双季稻播种面积”作为发放依据已不符合实际需要。

（三）如何确定补贴标准，根据不同粮食作物确定不同等级的补贴标准，对提高种粮农民种粮积极性至关重要。近年来农资价格不断上涨，但耕地地力保护补贴标准仍未提高，粮食收购价格提升幅度也不大，种粮收益微薄甚至无利可图，遇到极端天气还面临颗粒无收风险，导致农民种粮积极性不高，地理位置、水利条件不够好的耕地抛荒日趋严重，经济条件较好的村民本人承包权内的良田也不愿耕种。部分农民为了追求经济效益，不惜破坏耕地，修建鱼塘养鱼、种植草皮等现象愈演愈烈。每年的中央一号文件，要求各级政府重视粮食安全生产，提高粮食产量，但收效甚微，究其原因就是种粮成本高、收益低，种粮农民的基本收益得不到很好的保障。如何做到粮食安全生产、提高粮食产量，实现广大民众饭碗中装的都是中国粮，是我国目前面临的一大难题。

（四）如何完善补贴机制，对进一步提升耕地地力，守住耕地红线至关重要。近年来工业化发展迅猛，矿产资源过度开采等，对生态环境造成不利影响，超标农药化肥的使用，部分耕地重金属超标，无法种植粮食作物，粮食产量得不到稳步增长，耕地治理迫在眉睫，但由于各级政府投入资金力度不大，虽然采取了一些措施，但成效不够显著。

（五）如何完善补贴公开、公示机制，确保公平、公正，杜绝虚报、冒领现象，是保障实际种粮农民利益重要环节。在此次的调研中发现，补贴公开、公示制度不少地方只是流于形式，要求公示期不少于7天，并留影像资料，但有些基层干部为了减少麻烦，或者个人私利，要不将公示资料张贴在不显目之处，要不就张贴好留了影像资料后，不再保留公示资料，这样根本起不到大众监督作用，也有滋生腐败、侵害实际种粮农民利益的风险，虚报、冒领现象也会有机可乘。

二、今后努力方向的几点思路

（一）将实际耕种人作为补贴对象，充分调动实际种粮农民积极性，确保粮食产量稳步增长。中央农机购置补贴政策的实施，农业机械化程度越来越高，粮食规模化生产成为大势所趋，如资兴市2015年种植大户304户，适度规模经营种植水稻面积2.93万亩，油菜面积0.02万亩，至2021年种植大户达418户，适度规模经营种植水稻4.79万亩，高粱、玉米等0.17万亩，油菜面积0.7万亩。从这些数据分析来看，各地种植大户逐年增加，耕地逐渐流转到种植大户手中，单个大户流转面积呈逐年增长趋势，规模化经营程度越来越高，如果再将拥有耕地承包权的种地农民作为耕地地力保护补贴发放对象，明显不符合农业发展的需要，将实际耕种人作为补贴对象是切合实际的趋势，更能调动实际种粮农民积极性，实际种粮农民由于长期在当地，基础信息容易收集，也能加快补贴发放进度。

（二）重新核实补贴面积，确保补贴面积真实、准确、完整。经过走访调查了解到，2000年前后中央为了减轻农民负担，提高农民收入，针对自然灾害毁损无法恢复耕种的耕地和因公益事业占用耕地等情况减少的耕地由基层上报，核减法定面积，减免农业税。本是利民的好政策，但由于部分基层的理解不同，对一些地理条件不够好、水源匮乏的耕地也一并上报核减法定面积，随着各级对农业生产的大力重视，基础设施得到极大改善，以前不便耕种的耕地也逐步变成了良田，由于已从法定面积中剔除，无法纳入补贴范围，通过占、补平衡中“补”耕地按现行政策，也无法纳入到补贴范围，但改变用途、法定面积内占用耕地的鱼塘、水果地、苗木地，因不属于抛荒，仍在享受补贴政策，对此群众反响较大，为了彰显政策的公平性，重新核定补贴面积势在必行，将实际耕种粮食作物的耕地纳入到补贴范围，因各种原因不再耕种粮食作物的耕地退出补贴范围。该项工作可先行试点，试点成功后再全面推行。

（三）提高补贴标准，并根据不同粮食作物确定不同的补贴标准，努力缩小不同种类粮食作物收益差距，保障粮食产量稳步增长。通过市场调查及走访农户，目前收益最好的作物为蔬菜种植，虽然农资成本、人工费用偏高，但由于市场行情好，特别是反季节蔬菜和定单蔬菜，据了解有些蔬菜一季每亩可获利近万元，种植大豆、玉米、水稻等由于农资成本逐年上涨，粮食收购价格一直处于低迷状态，农户收益低，今年各级都很重视粮食生产，鼓励种粮农民种植双季稻，由于没有相应的激励政策，积极性普遍不高，前段时间财政、农业部门下乡调研粮食生产时，有种粮农民反映，“现在种粮难，种双季稻风险大，人也辛苦，收益也不高，每年只种一季中稻，再种一季油菜，收益还会略高于种植双季稻，人也轻松些，但政府要求我们种植双季稻，我们只好响应号召，还好政府关心农业生产，有适度规模经营补贴，我们种粮大户只要保本、略有收益，一年下来也能赚点辛苦钱”。为了发展粮食生产，提高种粮农民积极性，资兴市政府2022年出台了《资兴市2022年粮食生产工作方案》、《资兴市粮食适度规模经营主体扶持资金管理办法（试行）》，办法中对适度规模经营者和抛荒治理耕种粮食作物的提出了切合实际的奖励措施，一季稻150元/亩、双季稻300元/亩、玉米带状复合种植和油菜100元/亩、其他粮食作物50元/亩奖励给适度规模经营者；对完成抛荒治理并种植粮食作物的复垦种植者，给予一次性奖励，种植水稻150元/亩，种植旱粮和蔬菜100元/亩。激励措施的出台，效果显著，2022年资兴市耕地抛荒治理超预期提前整治到位，早稻种植面积也大幅度提高，玉米带状复合种植热情高涨。但是基层的财力毕竟有限，上级可整合的资金也不多，扶持力度不大，还需依靠中央加大补贴力度，提高补贴标准，对收益率低的粮食作物在同比基础上上浮一定比例，用于弥补农资上涨及粮食收购价格偏低的不足，让农民种粮有利可图，健全农民种粮收益保障机制。

（四）进一步完善补贴机制，落实“长牙齿”耕地保护硬措施，加大对提升耕地地力质量投入，坚决守住18亿亩耕地红线。资兴市为了治理重金属超标耕地，自从2019年以来投入682.87万元开展巩固提升受污染耕地安全利用，其中向上级争取资金466.98万元，整合上级专项资金144.6万元，本级专项投入81.29万元。经过治理，部分耕地已经能产出合格粮，但治理工作任重道远，在《资兴市2022年粮食生产工作方案》中，明确了参与严格管控区种植结构调整的，经验收合格后按50元/亩进行奖励，对适度规模种植其他粮食作物的给予一定资金引导产业发展。要严守18亿亩耕地红线，保证耕地地力质量提升，就必须加大投入力度，积极应对，对不适合种植粮食作物、进行种植结构调整的耕地进行适当补贴，提高农民种植结构调整积极性，努力改善土壤质量，保持地力不下降。

（五）进一步完善公开、公示制度，加大监督力度，提高补贴透明度，切实保障种粮农民合法权益。严格把控公开、公示流程，将县（市）、乡（镇）、村、组都纳入补贴公示范围，强化群众监督机制，县（市）级在公示期内采取“四不两直”方式对各乡（镇）公开、公示情况进行督查暗访，对工作不到位的要求整改，确保补贴数据真实、完整，杜绝虚报冒领现象发生。欢迎群众举报监督，经查举报属实的，可给予一定奖励，对违反相关政策人员按规定进行处罚。

（六）有效整合补贴资金，适当稳定补贴资金额度，提升补贴资金使用绩效，便于基层统筹制定农业生产奖补激励机制。目前粮食补贴项目共有四个：耕地地力保护补贴、粮食适度规模经营补贴、稻谷目标价格改革补贴、商品粮大省奖励资金，该四种补贴上级分两个渠道下达资金，资金量在一定范围浮动，不利于基层制定稳定的奖励措施。2022年资兴市在《资兴市粮食适度规模经营主体扶持资金管理办法（试行）》中，制定了一系列创新举措，旨有提高种粮农民积极性，具体措施有：一是将以上四种粮食补贴整合到一起，统筹安排使用；二是新增扶持项目、扶持标准：育秧工厂建设补贴按扣除各项补助资金后的30%给予一次性奖励，工厂化集中育秧按大田面积补贴60元/亩；粮食仓储建设补助按粮库实际存储能力一次性给予200元/吨补贴；粮食烘干建设补助按购置新设备扣除各项补贴后总额的50%进行一次性补贴；新品种试验示范，分早稻、中稻、晚稻、油菜四个项目，每个项目奖励限定在8万元以内；评选优秀种粮大户并给予一定奖励。这一系列新举措要在较长时期内实施，离不开中央财政稳定的扶持政策，给种粮农民一个安心种粮的定心丸，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。