李丙力  谢 生/文

近年来，随着我国民主政治建设的进步和人民群众维权意识的增强，政务公开，特别是财政信息公开成为社会各界广为关注的热门话题。本文拟在分析我国财政信息公开现状的基础上，针对财政信息公开存在的问题与不足，提出相关改进建议，以期对进一步完善财政信息公开工作有所启发。

     一、财政信息公开工作取得了明显进步

财政信息公开是指财政部门在确保不影响财政管理目标实现、不危害国家安全、不影响以及侵犯经济社会活动主体合法权益等前提下,向社会公众或依申请向特定组织或个人公开包括财政机构职能职责、财政行政许可和行政审批、财政管理的规章制度和文件、财政政策和发展规划、财政预决算报告以及其他财政数据等信息的活动。财政信息公开是政府政务公开的重要内容，近年来，我国各级财政部门在财政信息公开方面做了大量工作：

法规制度逐步健全，保障机制基本建立。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，表明我国政务公开从个别地方和部门的自发行为开始步入法制化轨道。此后，国务院办公厅和财政部先后下发了《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》、《财政部关于进一步做好预算信息公开的指导意见》等一系列指导性文件，各省（市、区）相继制定了一系列具体的实施办法，对信息公开的内容、范围、方式、监督保障机制等都做了比较详细的规定，对开展财政信息公开工作提供有力的制度保障，较好地促进了财政信息公开工作依法、有序推进。

组织机构基本健全，工作力量逐步增强。为确保信息公开工作顺利推开，县级以上的财政部门大都专门建立了信息公开的领导机构，加强了对信息公开工作的组织领导，明确了职能部门的具体职责。这样，使财政信息公开这一过去的临时应付变成了责有悠归，社会公众对财政信息有了方便的查询渠道。

范围不断拓展,内容更加详实。一是提高了信息公开的全面性。对公众普遍关心的行政执法依据、行政许可和行政审批及服务项目指南、机构设置、财政政策、资金管理、政府采购、财政预决算等财政信息都进行了公开。主要的财政信息可以在大多数市州以上的财政部门门户网站上较为便捷地获取。例如：湖南省的财政政策、资金管理办法、政府采购等信息基本上实现了第一时间公开，经人大批准的财政预决算也在半个月之内进行了公开。二是积极推进预算信息公开。预算信息公开是财政信息公开的核心。近年来以广东省为代表，主动公开信息详细的预算信息，带动了全国预算信息的公开。2009年全国“两会”后，财政部将经全国人大批准的中央财政收支预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等中央财政预算表格和预算报告通过财政部门户网站第一时间向社会公布，受到社会各界的广泛关注。2010年，中央财政预算信息公开的范围更广，内容更全，科目更细。内容方面，除继续公开2009年已公开的4张表格外，2010年还将报送全国人大审议通过的中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表等8张表格向社会公开，更加完整地反映中央财政收支的总体情况。科目细化方面，2010年基本上做到了按款级科目进行细化，其中，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款科目，比2009年增加了82款内容。部门预算公开方面， 2010年多数中央部委公布了部门预算。对于社会各界十分关注的国家财政收支数据，改变了过去保密三年要求，从2009年开始财政部于每月15日左右定期在门户网站公开上月财政收支情况，每季度对当季财政收支情况进行详细说明。同时，地方财政部门也及时向社会公布经人大审批的预决算报告、月度财政收支情况，主动或依申请公开了部分非涉密财政专项资金安排情况。

公开渠道进一步拓宽,载体更加丰富。财政部和多数地市以上的地方财政部门都建立了门户网站,突出了网上政务公开和服务功能，设置了政府信息公开专栏，成为财政信息公开的主要渠道。县以上的财政部门基本上单独或联合设立了政务服务大厅和财政信息公开接待室,集中接待受理信息查询、行政许可、行政审批、会计服务、注册会计师服务、非税收入票据服务等工作。同时宣传挂画、报刊杂志、广播电台、新闻发布会等公开形式也经常使用，取得了良好的社会效果。

社会监督进一步加强，促进了财政管理水平的提高。财政信息公开的宗旨是在保障人民群众知情权基础上，强化社会监督，规范财政管理，提高财政资金使用效益。近年来，随着财政信息公开的进步，社会监督的效果日益显现。例如：惠农、惠民政策的公开，使广大人民群众直接成为财政监督的主体，确保了政策的落实。据湖南省财政厅统计，近两年，该厅接待的群众上访中，投诉惠农、惠民政策不落实的，减少了一半以上；专项资金分配的公开，促进了转移支付方法更加规范化、科学化；部门预算的公开，在一定程度上促进了行政机关节约行政开支、降低行政成本。

二、主要不足与原因

近年来财政信息公开工作虽取得了明显进步，财政信息公开仍然存在很多不足，主要表现在：

财政信息披露程度与社会公众的要求存在差距。从监督者和利益相关方的角度而言，公众对财政信息披露具有无限的需求，因此，从理论上讲，公开的信息与公众的要求有一定的差距是正常的。但从实际情况看，公众认为财政信息披露不足与披露不及时是矛盾的主要方面。比较普遍存在政策结果披露较多，决策过程披露较少；一般预算收支数据披露较多,其他财政收支数据披露较少;总体数据披露较多，具体数据披露较少；正面成绩披露较多，问题不足披露较少等现象。例如不少政府的预算报告内容比较简单，披露预算报告中往往只有笼统的数字，缺乏明细资料，很少有分项的情况说明;预算完整性不够,预算信息不能反映政府财政资金使用全貌,基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等情况一般都没有公开。政府内部各部门、单位信息封闭的情况仍未能得到改变,一些社会公众十分关注的行政成本“三公”(公务用车、公款接待、公费出国)等支出情况往往难以公开;披露的数据比较专业，老百姓很难看懂，从而不能对该项支出的构成以及具体安排适当与否作出判断，对于极为重要的预算和决算报告，人大代表通常也只是在开会时才看到，难以在短短的几天会期中作出正确的审查。

法律制度不够完善，公开与保密的把握仍存在很大难度。一是《保密法》对政府信息公开的制约作用十分明显。虽然《政府信息公开条例》确定了“以公开为原则、以不公开为例外”的原则，但是《保密法》对国家秘密界定比较宽泛抽象，什么是国家秘密由政府行政部门决定。违反《保密法》，行政部门及其相关人员要承担严重的法律后果，而信息公开不足则缺乏有力的制约。法律上也没有解决总体保密和单项公开的问题。如国民经济和社会发展的总体投资计划无疑属于国家秘密，但列入总体投资计划的每个项目是否属于保密的范围没有明确的规定，实际执行中则无一例外地列入保密的范围，不予公开。因此，出于避害趋利的本能，“以公开为原则,不公开为例外”在实践中就很容易变成“以不公开为原则，公开为例外”。二是对财政信息公开的法律要求薄弱。我国现有法律中涉及财政公开的内容很少，制定于20世纪90年代的《预算法》，对预算信息公开方面基本没有涉及。虽然《政府信息公开条例》和财政部有关文件对信息公开提出了要求，但关于推进预算公开的文件不仅层次较低，且对预算信息公开的内容和方式、时效缺少系统、全面和具体的要求，因此在实际操作中，难以对各级财政部门的公开情况实施有力的法律监督。

认识的局限，使信息公开还没有成为自觉行动。全面、及时、准确获取政府信息，是实现对政府监督的基础。目前，我国的政府信息公开是由行政机关推动的，很大程度上取决于政府机关的行政意志，而不是由各级人大和社会公众对政府监督的权利需求决定，也就是说，信息公开更多的是政府“主动作为”而不是法律和权力机关要求的“必须作为”。因此政府工作人员对信息公开的认识就成为信息公开情况的关键。

目前一些政府工作人员对信息公开的重要性认识不足，积极性不高，一些官员认为预算信息公开后会影响自己在预算资金分配中的权力，因此不愿公开；资金分配的方法还不尽合理和科学，担心公开后受到质疑或出现攀比现象，因此不想公开；少数部门和单位财政财务开支不尽符合财经纪律的要求，因此不敢公开。这些，在一定程度上成为推动财政信息公开的主观障碍。

财政信息公开缺乏统一标准，公众获取信息仍不方便。由于财政信息公开内容、方式和时间缺乏统一规范，行政机关自由裁量权很大，使社会公众难以在统一平台上全面及时获取有关信息，获取的信息也很难进行横向分析比较，从而做出准确的判断，进行有力的监督。

监督机制不够完善，公开的约束力不强。公开是为了便于执行与监督。出于趋利避害的本能，规避监督是人的自然选择，很容易导致不公开或只公布对其有利的信息，回避对其不利的信息。因此，推进信息公开，有赖于强有力的外部约束。我国《政府信息公开条例》在第4章中虽然明确了监督和保障有关规定，但目前，我国政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度还不健全，即便有了制度，约束力也十分有限，财政信息公开基本靠自觉，在实际工作中还从未发现因未履行或及时履行信息公开义务而受到查处的官员。

      三、进一步提升我国财政信息公开水平的建议

政者众人之事也。“财政”二字从字面上理解，就是理众人之财，为众人办事。因此，财政工作向众人公开，受众人监督，是公共财政的应有之义，是推进民主政治建设、树立诚信政府形象的必然要求，也是促进财政管理、提高财政资金使用效益的有效途径。解决上述问题，应通过多种途径加以推进。

完善财政信息公开的法制建设

当前主要要从以下几方面入手：

一是应进一步提升政府信息公开的法律层次。只有他律才能实现有效监督，政府信息公开在完善行政系统内部自律的同时，更要注重他律。因此，应将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》。将实施信息公开监督的主体明确为各级人大，并成为人大行使民主监督的重要内容。

二是进一步明确财政信息披露的范围。要立足国情，统筹考虑各方面客观条件，逐步实现财政信息公布系统与国际标准对接。财政信息内容应覆盖所有财政性资金，包括一般预算、社会保障预算、专项基金预算以及国有资本经营预算，以反映公共财政活动的全貌。

三是建立不予公开财政信息的列举制度。以排除条款对不予公开的财政信息予以列举，凡未被明确规定可以豁免公开的信息均应当公开。对于有争议的不公开信息，政府相关部门有责任公开说明不公开的理由，必要时通过法律程序作出裁定。一般来说，不予公开的财政信息包括5类：1、涉及国家机密、国防和外交利益等与国家安全相关的财政信息；2、可能会影响到政府内部关系的财政信息，比如影响到中央和地方之间的财政关系或者中央政府各部门之间关系的财政信息；3、公开后会干扰行政执法的财政信息；4、涉及商业秘密和个人隐私的财政信息；5、影响管理部门内部工作运转的财政信息。

四是建立财政信息公开的标准格式。我国已于2002年加入了国际货币基金组织的数据公布特殊标准和数据公布通用标准，财政数据信息在及时性与频率方面达到了数据公布特殊标准的要求，但距离国际货币基金组织的数据公布通用标准的要求还有一定距离。下一步，应建立财政信息公布日程表，建立最低标准信息披露制度，包括各类财政资金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明，提高财政信息公布的及时性与频率。以基本统一财政信息公开的详尽程度，方便公众及时了解和分析财政信息。

增强财政信息的供给能力

一是要细化预算编制，提高预算收支项目的可理解性。按照政府收支分类改革的统一要求，细化预算科目，提高预算编制的透明度，便于接受广大纳税人对政府行为的监督。扩大预算编制范围, 科学、全面、准确地反映财政收支全貌，归并类似专项，提高政府预算的完整性，将所有财政性资金纳入预算有效覆盖范围。在此基础上，提高财政信息的可理解性。在我国现阶段，作为财政信息主要使用者的各级政府管理部门、立法机关和审计部门以及公众对财政信息的需求重点和理解能力是有区别的,在生产和披露财政信息时，要区分层次，简繁适度，减轻政府行政机关提供信息负担和信息生产成本。

二是要推进政府会计改革，提高信息提供的技术支持能力。我国目前财政信息不足的很多问题来自现行预算会计体系的缺陷，因此必须彻底改革现行预算会计体系，整合现行预算会计体系，加强政府会计的财务会计功能，采用修正的权责发生制为基础。改革后的政府会计体系应具备提供以下三个方面信息的能力：反映预算收支运行及合规性的会计信息；反映政府财务状况和绩效的会计信息；反映政府持续运营和服务能力的会计信息。

完善财政信息的公开平台

努力打造涵盖网络、平面媒体、新闻发布会等形式在内的财政信息公开平台，提高公众获取财政信息的便捷性。要以加强政府网站建设，使之成为财政信息公开的主渠道，通过财政部门网站、政府新闻发布会以及期刊杂志等媒介公布财政预决算报告、财政数据，着力保障公众的知情权和监督权。建立和完善各种听证会制度，强化新闻媒体的舆论监督功能，积极发挥规范财政行为的外部监督作用。

加强思想组织保障

一是要加强教育培训，提高政府和财政工作人员对财政信息公开的认识。消除对财政信息公开的“畏惧感”和“厌烦感”，使大家真正理解信息公开，主动推进信息公开。通过信息公开保障人民群众知情权、参与权、监督权，加快社会主义民主政治建设，促进财政管理，提高财政资金使用效益，转变机关作风，预防腐败行为。二是要加强组织保障。财政信息公开工作相当繁重，需要专业人员和政府多部门的衆-作，必须保证充足、稳定、具有较高业务水准的专业人员配备。建议成立财政信息公开委员会，设立专门机构，配备专门人员，从事这一工作。

强化执行监督

积极构建“人大监督+财政部门监督+审计外部监督+社会监督”全方位、分层次的“四位一体”财政信息公开监督模式。财政信息公开情况应纳入政府向人大报告预算的内容之一，接受人大监督。政府应将信息公开纳入对部门单位绩效考评的主要内容，对行政机关不作为的行为应给予认真查处。

（作者单位：湖南省财政厅办公室）