调整和完善省以下财政管理体制，推行“省直管县”，是我省积极适应经济社会发展变化的一项重大财税改革，对发展中心城市，壮大县域经济，缓解县乡财政困难，促进基本公共服务均等化，推动我省经济又好又快发展具有十分重要的意义。

　　改革背景

　　省委省政府从一开始就对省直管县财政体制改革这一事关全局的重大改革非常重视，省国税局、省地税局和人民银行长沙中心支行等相关部门为此也做了大量工作。从2004年省政府成立专门的工作小组部署体制改革工作，到省委省政府正式批准改革方案，整个过程历时六年。期间，我们根据中央关于体制调整和“省直管县”的指导精神，结合我省实际，就改革方案进行了深入的研究论证和不断的修改完善，特别是对收入划分、分享比例、基数核定、“省直管县”改革范围等具体问题进行了反复斟酌，还先后赴湖北、安徽等7个省市学习考察，多次召开专题座谈会，广泛听取市县长、财政局长、人大代表及专家学者的意见，在此基础上形成了最终的改革方案，并先后报请省政府常务会议和省委常委会议审议通过。之所以慎之又慎，主要是考虑到财政体制改革涉及面广、影响深远，既要注重改革的深度和力度，又要考虑市县的承受能力；既要保证政策制定的统一规范、公平公正，又要考虑市县的合理要求和实际困难；既要建立利益共享、风险共担的新机制，又要注重精简高效、利于执行。此次体制改革酝酿时间之长、准备之充分是我省财政历次改革所没有的。

　　改革内容

　　此次改革的核心内容主要是两个：按照分税制体制的原则实行收入分享改革，进一步规范政府间收入分配关系；推行“省直管县”财政管理方式，简化管理层级，提高运行效率。

　　第一项核心内容是实行收入分享改革。改变按企业行政隶属关系划分收入的办法，主要税种实行省与市州、县市按统一比例分别分享。具体包括以下三个方面：

　　第一个方面是收入划分。按照分税分享的改革精神，一是将增值税、营业税作为省与市、县共享收入。湖南中烟公司和华菱集团的增值税继续作为省级收入，其他原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税下划市县，与原属市县的增值税一起实行省与市、县分享；高速公路和铁路建安营业税继续作为省级收入，原属省级的其他重点工程营业税、金融保险营业税以及其他省属企业营业税下划市县，与原属市县的营业税一起实行分享。二是对所得税分享范围进行适当调整。考虑到企业所得税和个人所得税改革时间不长、办法比较规范，此次改革只将原属省级的湘投公司、财信控股等企业所得税下划市县，省与市县仍按30∶70比例分别分享。三是资源税由省与市州按50∶50比例分享调整为省与市县按25∶75比例分别分享。四是原来省与市州按50∶50比例分享的土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。五是将契税、印花税等与市县经济密切相关的税种继续作为市县固定收入，省里不参与分享，为市县行使经济社会管理事权提供有效的政策手段和财力保障。

　　这样划分的好处，首先，可以明确税收级次，规范征管秩序，有效杜绝混库现象发生；其次，将部分电力、石化、金融保险等基础稳固、成长性好的省级收入下放给市县，既可壮大市县现有税源，又能推动市县主动支持辖区企业发展，增强经济活力，形成新的财政收入增长极；第三，省里通过和市县分享税收，共享经济发展成果，共同承担经济形势及政策调整形成的减收风险，形成各级政府共同培植财源、共同促进经济发展的合力和氛围。以上是这次收入分享改革的核心内容，此外还有四个具体问题需要着重说明。

　　关于将增值税和营业税纳入分享范围的问题。这主要是基于两方面的因素：其一，由于原来增值税和营业税是按企业行政隶属关系划分的，征管难度大，混库最严重。通过实行分享，既可以实现省与市县利益共享、风险共担，又能有效杜绝收入混库现象。其二，增值税和营业税是我省各级政府的主要税收来源，这几年来一直占税收总量的一半左右，如果加上已实行分享的所得税，比重达百分之六、七十，因此，对这些主体税种实行分享可以实现体制调整改革的目的。从外省来看，新一轮体制改革实行分享的也是增值税和营业税等主要税种。

　　关于将中烟公司、华菱集团的增值税仍作为省级收入的问题。主要是考虑：这部分税收数额较大，并且集中在少数几个市，若下放实行分享，仅这些市受益，对其他市州有失公平；且烟草、钢铁行业受宏观政策和市场的影响较大，一旦收入出现大的波动，所在市州将难以承载风险。这也是外省体制调整的通行做法。

　　关于省里继续保留高速公路和铁路建安营业税的问题。主要是高速公路和铁路等重点工程区域性较强，往往跨多个市县，保持政策的连续性，有利于公平合理。且建设资金以省里投入为主，这些重大项目的建成，对全省经济发展都能起到积极的促进作用。国内外的实践经验也表明，流动性越强的税收，高层级政府管理比低层级政府更合适、更有效。除此之外，其他重点工程营业税全部实行零基数下放，省里只按比例参与分享，新上一个重点工程，市县就净得75%的营业税。

　　关于将土地增值税和城镇土地使用税下放市县，将资源税分享比例由50：50调整为25：75的问题。这次将土地增值税和城镇土地使用税下放市县，主要是考虑这两个税种跟地方土地管理密切相关，且具有较强的成长性，改作市县固定收入，将有利于市县加强土地出让和使用管理，调动征管积极性，充实市县财力。调增资源税市县分享比例，可增加市县的可用财力；省里仍适当集中部分，主要是基于加强资源管理和控制过度开采的需要，且集中的资源税将全部用于生态补偿性支出，推动建立资源开采保护长效机制。

　　第二个方面是分享比例。这次改革将增值税、营业税和资源税实行25∶75分享，是在反复测算并充分兼顾市县利益的基础上确定的。在制定具体方案时，我们曾经按30∶70和25∶75等不同分享比例进行过测算，通过比较分析和综合权衡，最后确定为25∶75，这是充分考虑改革力度、发展速度和各级承受能力后作出的审慎选择。如果省级分享比例过高，将影响市县利益，挫伤地方培植财源、增加收入的积极性；省级分享比例过低，则省本级的既得利益都难以保障，更谈不上落实中央要求和增强省级财政调控能力。事实上，与已实行改革的兄弟省份相比，我省省级分享比例是最低的，其他如湖北、四川、广西等省级分享比例均在30%到40%之间，高的如吉林甚至达到50%。

　　第三个方面是基数核定。原则上以2009年1至10月的实际完成数推算全年完成数作为基数，主要是前10个月的收入基本上可以反映全年的变化趋势和增长水平，这样做既可以保住各级的既得利益，又避免了人为“抬基数”等不正常因素对收入的影响。这也是财政体制调整的惯例和各兄弟省市的普遍做法。而且，从去年的1至10月的收入情况来看，市县明显要好于省级，这样核定基数，对市县最为有利。需要指出的是，由于体制改革已吹风多年，不排除个别地方采取不正当手段增加非正常收入的可能。对此，省里将组织力量核查收入真实性。对故意转移科目、征收过头税等虚增基数的作假行为，将认真查处、核减基数，特别是对部分地方故意“挤、挖”省级收入的混库行为，省里将作出严肃处理。

　　第二项核心内容是推行“省直管县”改革。改现行的省管市州、市州管县市财政管理体制为省管市州、省管县市的财政管理体制。主要有两个方面的内容：

　　一是关于“省直管县”改革范围的问题。全省共有123个县市区，其中：县市89个，城市区34个。除城市区和实行民族区域自治的湘西自治州所辖县市维持现行体制外，其他县市按照中央要求原则上均应纳入省直管范围。考虑到长沙市作为省会城市的特殊性，省委、省政府决定将毗邻城区的长沙、望城两县继续由长沙市管理，不纳入“省直管县”的范围，其余79个县市全部实行“省直管县”。

　　需要说明的是，有部分市提出对其所属的个别县市保留市管体制，经反复研究，省里只能按统一规范的原则办理。今后如有行政区划变更(如县市改为城市区)，可相应调整财政体制。改革后，省对仍由市管理的县市区将一如既往地给予关注和支持。

　　二是关于“省直管县”改革内容的问题。改革后，县市财政体制直接与省财政联系，市与县市在财政管理体制上相互独立。也就是说，今后由省里直接核定收入计划，下达财政资金，进行资金调度，办理财政结算，县市的收入划解和债务还贷也直接和省里办理。这种扁平化的管理方式，有利于加强对财政资金的管理，提高资金使用效益；有利于省加大对困难县市的扶助，促进协调发展。对于市州本级而言，中心城市减轻了带县压力，放下了包袱，能够集中力量发展区域中心，加快城市化进程，增强其辐射带动能力。

　　为确保改革顺利推进，在实施上述两项改革的同时，我们还制定了四项配套措施，与改革一并执行：一是建立收入增长的激励机制，对税收收入增长较快、贡献较大的优势地区给予挂钩奖励；二是鼓励市州继续对县市给予支持，省财政将对支持县市力度较大的市州给予奖励；三是加大对困难地区的支持力度。省财政因调整财政体制集中的收入增量，全部用于减免困难县市的体制上解和增加对困难地区的转移支付补助；四是调整省对市县的“两税”返还比例，省财政不再按0.1的系数集中各地的“两税”返还。

　　改革要求

　　这次体制改革任务重、时间紧，情况复杂。各级各部门必须统一思想，高度重视，通力合作。省里要求：

　　一要规范市县政府间收支责任。收入方面，各市不得再出台分享县域范围内财政收入的政策，不得以任何方式集中县级财力。支出方面，各市不得再对县市下放或转嫁支出责任，不得提出增支要求。今后除法律法规规定外，原则上不再要求市级新增承担对县市资金配套任务。

　　二要准确核定市县收支基数。各市县财政部门要全面清理现有各项收入划分、补助(上解)、税收返还等财政结算事项，按照保既得利益的原则，相互协商确认并逐项提出划转意见。改革前市对县市按规定应安排的各项补助和按政策要求承担的配套，必须足额落实，县市按规定应上解市级的支出也必须足额到位，并全部纳入市与县市的收支基数。

　　三要做好收入征管和资金调度新旧体制转换衔接工作。各级财政、税务、国库等部门要尽快根据改革要求调整收入征管和资金调度的管理方式，确保财政运行不受体制调整影响。过渡期内暂按原体制执行，条件成熟后立刻改按新体制运行，并对过渡期收支进行统一调整。

　　四要尽快调整专项资金管理方式。省直部门要对已出台的支出政策逐项清理，按照“省直管县”的要求进行调整完善，构建与新体制相适应的专项资金分配管理模式。2010年起，所有专项资金直接分配到县市。要加强对县级资金使用的监督和指导，提高资金效益。

　　五要理顺市对区的财政体制。各市要根据实际情况，进一步完善对城市区的财政体制，理顺市和区之间收入分配关系，相互促进、协调发展。

　　六要继续发挥市级财政对县的指导作用。财政“省直管县”后，仍将保留市对县市财政业务指导、服务协调和监督管理等职能。各市可以接受省级财政部门委托或授权代行部分职能。

　　这次改革是一项全新的工作任务，各级各部门要吃透改革精神，正确认识对待改革涉及的职能调整与利益得失，及时解决改革过程中出现的矛盾与问题，攻坚克难、务求实效，确保改革顺利进行，为推进富民强省作出新的贡献。