关于平江县提高地方财政收入质量的调查与思考

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2018年08月14日 10:36 【字体:

  财政收入是财政支出的前提,其质量优劣直接反映了地方经济发展层次和财税征管水平,直接影响到公共财政保障能力乃至财政运行状况。为了全面了解县级财政收入规模、质量情况,探索增量提质的方法路径,我们采取分析近五年财政收入数据、到有关单位和企业走访、召开座谈会等方式,在平江县开展了专题调研。有关情况综述如下:

  一、平江县财政收入质量现状

  (一)从财政收入增速看,基本与GDP同步增长。近五年,该县公共财政收入增幅平稳,基本在9%到13%以内,GDP增幅在9%12%之间,2015年增长速度最低,公共财政收入变化趋势与当时经济发展趋势基本吻合。同时,除2017年公共财政收入增速略低于GDP增速外,其余年份公共财政收入增速略高于GDP增速。通过比对数据,不难看出,收入规模基本与经济发展相适应,空转收入、征过头税等水份收入空间不大。 

  (二)从税收占比看,收入质量稳定上升。平江县2017年税收占一般公共预算收入的比重为82%,较上年上升了7个百分点,为近6年最高占比,高于全省平均水平5.1个百分点;地方一般公共预算收入中的税收比重达到69%,表明收入结构进一步优化,收入质量呈上升趋势。 

  (三)从宏观税负看,财政收入增长空间大。近年来,平江县公共财政收入占GDP的比重一直无法突破5%,其比重不及岳阳市平均值的一半。而2017年我国国内生产总值82.7万亿元,完成财政收入17.3万亿元,财政收入占GDP比重达20.92%;湖南省国内生产总值34590.6亿元,财政收入4565.7亿元,财政收入占GDP的比重为13.2%。可见,县域产业税负偏低,产业结构调整需要发力增效,财税增收潜力空间较大。 

  (四)从税收结构看,地方税体系薄弱。在地方几个大税种中,流转税、所得税以及资源税中的资源税和城镇土地使用税均为共享税种,完全属于县级的税种仅为行为税和财产税,且财产、行为税占比整体呈下降趋势,行为税中的城市维护建设税既受制于流转税的征收,其用途也有专门的限制,表明地方税总体不强,严重制约可用财力增长。此外,从调查情况看,财产行为税中契税和耕地占用税比重超过65%, 这两个税种很大程度上与基础设施建设紧密相关,随着地方债监管加强、土地政策收紧,税收相应会产生较大的起伏波动。 

  (五)从所有制结构税收看,公有制企业税收增长乏力。平江县非公企业税收从2013年的33190万元增加到2017年的69443万元,年均增长20.3 %;公有制企业税收四年仅增加2810万元,年均增长率仅为5%。县属公有制企业特别是国有企业发展不快,税收贡献不大,意味着公有制企业改革转型、挖潜改造需加大力度。 

  二、制约财政收入质量提升的原因探析

  (一)县域经济底子薄、经营方式粗放是影响财政收入质量的根本原因。平江是湖南东北部的山区人口县,也是著名的老区县、将军县,自1986年起,连续四轮被国务院列为国家扶贫开发重点县,初始经济发展驱动主要依赖外出务工劳务报酬收入,县域经济以自给自足的小农经济为主。近10多年来,随着国家、省持续加大对革命老区贫困地区的投入,基础设施建设大规模铺开,县域GDP维持了较高增长,2017年在岳阳市6县市和市本级中增速排名第一,但由于经济基础薄弱,整个经济发展尚处于初级阶段,属高投入的产值速度型扩张。2017平江县产业结构比为17.841.740.5,农业产值主要由低税产值或无税产值构成,工业主要以原始资源利用与浅加工为主。2017年,工业产值提供税收3.11亿元,占税收收入的29.8%,低于产值比;税收贡献率为2.8%,低于正常贡献率,说明该县工业产值低附加值产值占比大,普遍经济效益差、产业层次低,新型的高附加值的工业升级产品还未成主导,新旧动能接续缓慢,县域经济转型升级任重道远。

  (二)税收征管效率不高、非税收入难以摆脱“路径依赖”是影响财政收入质量的重要原因。从税收征管方面看,征管力量安排、征管员和纳税人守法程度、征管效率、违法行为处罚等因素直接关系到税收规模和收入质量。县级税收征管机构处于税务征管的最基层,征纳环境复杂,服务对象法制意识、纳税意识不足,基层税干年龄偏大,专业知识更新较慢,主动服务意识不强,勤征细管主观动力不足,导致税收征管难以达到应收尽收效果。从非税征管方面看,在国家、省大规模“清费降费”趋势下,该县非税收入总量不降反增,这既受收入增长速度和财政收入总量增长目标影响,同时也不排除部分单位利用“超收”达到“超支”目的的冲动。特别是偿债高峰期来临时,地方政府对政府性基金收入增长的热情将比以往更大,这对实体经济和税基的冲击不容忽视。

  (三)收入任务模式不合理、落实税收优惠政策是影响财政收入质量的原因之一。当前,财政收入增幅、人均财政收入仍然是衡量地方发展水平的指标之一,在“基数+增长”的收入考核模式下,地方各级政府只得采取下达指导性计划、加大超收力度等一些行政措施,确保考核名次不掉队。此外,密集出台的税收优惠政策,在促进企业轻装上阵的同时,短期内给地方带来了较大的短收效应。

  三、提升县级财政收入质量的几点思考

  (一)因地制宜调结构。特定的自然资源、区位特点决定了山区农业大县的经济发展起点、结构比例、产出效益等指数水平。为此,一是建议认真审视平江地理、区位、交通、资源等各种潜力和优势,确定“强二、兴三、优一”的经济结构优化方向,把招商引资和培育、改造、升级现有市场主体及产业发展的文章做得更科学、更实在,努力把平江“增量”目标和企业成长目标捆在一起,通过“增量”达到结构优化的目的。二是建议重视推进第一产业优化升级,这既是市场发展的客观要求,也是一二三产业融合发展的现实需要。通过大力发展生态农业、现代农业、精品农业,不仅可以促进农民增收,而且能延伸产业链条,为贫困地区二、三产业发展提供有力支撑和强劲动力。

  (二)久久为功抓产业。按照全省“产业项目建设年”要求,从四个方面着力:一是进一步优化产业布局。增强产业链意识,遵循一、二、三产业融合发展思路,编制形成新型工业和全域旅游为核心、新兴产业为补充、现代服务业和现代农业为支撑的现代产业规划体系。尤其是要按照“产城融合、弹性发展”要求,优化“一园两区”功能布局,进一步完善园区发展规划,形成错位发展、特色明显的园区发展格局。二是大力推进产业项目建设。抓牢抓实项目前期工作、招商引资、要素保障等关键环节,开展“招大引强”、征地拆迁、项目投融资等攻坚行动,确保产业项目尽快落地投产。三是着力发挥财政财策功效。筛选一批成长性好的产业项目,采取以奖代补、后补助、股权投资等方式予以扶持,打掉市场主体“套政策、套资金”幻想,提高财政投入产出效益;进一步深化财政金融合作,引导金融回归服务实体经济的本源;抓住国家、省扩大产业投资机遇,做好项目前期论证和对接工作,为产业发展争取更多政策性支持。四是全面优化经济发展环境。集中破解阻碍项目施工的突出问题,监督规范涉企行政执法行为,着力优化项目投资建设、企业生产经营、金融生态、人才发展、办事环境,全面激发市场主体的内在活力。

  (三)减税降费养财源。在中央大规模“减税降费”政策背景下,平江县非税收入征收项目由2015年的80项减至2017年的53项,三年累计为企业减负7600多万元,有效促进了企业轻装上阵,助推了地方财源不断壮大。建议继续推进非税收入制度体系建设、规范非税征管。一是建立和实施收费目录清单定期公示制度,主动接受社会公众监督;二是建立健全乱收费举报投诉机制,让企业和群众投诉有门,做到凡诉必查;三是完善多部门联合督查机制,开展企业负担专项调查,让乱收费无处藏身。 

  (四)深化改革提效能。一方面,加快国地税征管体制改革。根据国务院机构改革方案,全省国、地税机构已经合并挂牌。要以此为契机,重整征税队伍,凝聚国地税务机构合力,打造税收征管精干团队;梳理重建征缴流程,查漏补缺,完善缴纳体系,提升税收征管效率。另一方面,进一步推进“费改税”。2016年实施矿产资源补偿费改资源税、排污费改环保税,为继续推进“费改税”提供了实例经验,而非税收入中专项用途收入,如两权价款、水资源费、城市设施配套费、耕地开垦费、防空易地建设费、水土保持补偿费等,所涉及的财政支出也关乎政府公共服务,为地方税改革提供了广阔空间。建议继续推进“费改税”,建立以税收为主,少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系,促进完善地方税体系。


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