关于新化县财政运行情况的调查报告

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2018年11月02日 【字体:

  作为国家扶贫工作重点县,新化县财政经济的运行情况一直备受关注。近年来,该县决战脱贫攻坚,致力于富民强县,举全县之力强基础、兴产业、促发展,全县财政经济实现了跨越式发展。但由于长期以来受区位条件、发展基础等多方面的因素制约,工业基础薄弱,农业大而不强,经济发展规模有限,自有财力来源严重不足,县乡财政困难的状况依然没有彻底改变。为全面掌握该县财政运行情况,切实采取有效措施破解财政经济运行中存在的突出困难和问题,促进全县财政经济平稳健康发展,按照省、市、县关于大兴调查研究之风深入开展“抓重点、补短板、强弱项”大调研活动的要求,我们对该县财政运行情况进行了深入调研,针对存在的发展短板和困难问题,提出了相关对策和建议。

  一、财政运行基本情况

  (一)财政收支基本情况。近几年来,随着县域经济的稳步发展,新化县财政收入保持了持续增长。但全县的财税底子还非常薄弱,支柱财源匮乏,收入来源不多,收入质量不高,持续增长的压力越来越大,刚性支出逐年递增,收支矛盾十分突出。

  1、财政收入情况。税收收入情况:2015-2017年,全县公共财政收入分别为10.73亿元、11.71亿元和12.80亿元,增长1.2%、9.12%、9.28%,其中2017年增幅在全市排名第二。税收占比分别为56.57%、55.47%、59.22%,税收收入占比总体有所提高,财政收入质量逐步改善。2018年1-6月,全县完成公共财政收入83850万元,同比增加18801万元,增长28.90%。其中,地方财政预算收入完成45047万元,同比增加2651万元,增长6.25%。非税收入情况:前几年,该县财政收入中非税收入增长较快,总量从过去多年的年均1亿元左右直线提升,2015年完成30478万元,增长19.94%,2016年达到34691万元,增长13.82%。2017年以来,县在加强非税收入征管,确保应收尽收的同时,采取积极有效措施,合理控制非税收入增长过快及占比过高的问题,切实提高财政收入质量。2017年完成非税收入32029万元,比上年同期减少7.67%,占地方财政收入的比重为40.78%,减少3.75个百分点。

  2、财政支出情况。2015-2017年,全县公共财政预算支出分别为57.13亿元、65.74亿元和72.17亿元,增长21.94%、14.63%、9.8%,其中涉及公共安全、教育、社保、医疗卫生、环境保护、农林水事务、住房保障等重点民生支出各年度分别达到42.73亿元、52.35亿元、54.13亿元,占全县公共财政预算支出的74.79%、79.63%、75%。2018年1-6月,全县公共财政预算支出611629万元,比上年同期增加196889万元,增长47.47%。财政支出进度进一步加快,预算执行效率不断提高。

  (二)县乡财政管理体制现状。新化县现行的乡镇财政管理体制为“划分范围、核定基数、定额补助、超收奖励、一定三年”的财政包干体制。这轮体制是在2013年以前该县实行“划分税种、定收定支、定额上交或定额补贴、增收分成、短收自负”的财政包干体制基础上进行的调整和改革。按照体制运行“一定三年”的规定,2013-2015年一轮到期后,2016-2018年新一轮乡镇财政管理体制实施方案按照“大稳定、小调整”的原则,主要对税收增长奖励基数和支出基数两个方面进行了调整。该县现行乡镇财政管理体制实际上是实行分税制基础上的包干制,这轮体制由于执行时间较长,逐渐暴露出一些诸如税收任务与实际税源差距大、财权与事权不统一等不合理因素,但总体来说,兼顾了县乡两级财政利益,调动了乡镇发展经济和增收节支的积极性,加强了乡镇生财、聚财、理财的责任感,推进了乡镇财政管理工作,提高了乡镇财政保障能力。

  (三)县乡财政基本保障情况。近几年来,新化县以保工资、保运转、保民生、促发展为基本要求,全力保障各项财政支出,及时足额保障干部职工按规定享有的正常福利待遇,促进了全县干部职工的工作积极性。加强县对乡镇基本运转保障力度,按照现行的县乡财政管理体制,县对乡镇编制内实有人员实行全额补助预算,编制外实行差额固定补助预算,超编人员按人平3.5万元标准进行补助。确保各项民生政策落实到地,近几年来,全县民生支出占比年均达到75%以上。大力推进基本公共服务均等化,持续完善社会保障体系、医疗体系和社会救助体系,不断提高补助标准;全力支持教育事业发展,特别是贫困乡村和边远乡村基础教育,提高艰苦边远乡村教师福利待遇,促进义务教育均衡发展;加强村级组织运转经费和社区经费保障,每年按相关政策和标准计算追加下达乡镇。大力支持打好打赢精准脱贫攻坚战,2017年统筹涉农专项资金5.46亿元,为加快推进脱贫攻坚提供了有力的财力保障。

  (四)财源税源建设基本情况。近年来,该县紧紧围绕“财源培植三年行动计划”,通过采取政策倾斜扶持、加大财源建设资金投入、重奖纳税企业大户等方式,搞好产业项目扶持服务,支持产业转型升级,促进企业不断发展壮大,加强工业园区建设,推动工业经济加快发展;积极开展招商引资工作,大力推进项目建设,全力培植新兴财源。财源税源建设取得了明显成效,财政收入实现了平稳增长。一是加强基础设施建设。2017年完成固定资产投资177亿元,推进工业园区、交通道路、生活布局、绿化、供排水、排污等基础设施建设,保障资源、能源、厂房、物流等方面需求,为财税收入的稳定增长提供有力保障。二是加大实体企业扶持力度。全面落实各项优惠政策,用好用活专项资金;每年预算安排200万元,设立财源建设发展引导资金;拓宽融资渠道,支持企业技术改造、设备引进、中小企业贷款贴息等,缓解企业发展难题。深化园区管理体制改革,设立了1.8亿元的特种陶瓷及新材料产业发展基金,积极推进特种陶瓷及新材料产业园项目建设,夯实工业发展基础平台。2017年实现规模工业增加值55亿元,增长7.4%。三是积极开展招商引资。结合县域实际,紧紧围绕文化旅游、特种陶瓷、特色农业、城乡建设、文印耗材等产业,加强与国企央企、500强企业对接,招引重大优质项目入驻。2017年全县完成内联引资100.3亿元、外资6980万美元,引进上市、拟上市企业27家,新增税收1500多万元。四是积极向上争资争项。2017年新增财力性转移支付增量达到1.98亿元,占全省的1/50,创历史最高;争取了全省只有4个名额的田园综合体建设示范点,资金1000万元;争取了全省只有15个指标的“一二三产业融合”试点县和全省只有10个指标的重点乡镇,试点县资金1000万元,重点乡镇资金200万元。财源税源结构逐步优化,财政收入后劲明显增强。

  (五)国有资产管理使用情况。根据2016年年报,新化县305个行政事业单位国有资产总额61亿元。按单位性质分,行政单位11亿元,事业单位50亿元;按资产科目分,行政单位固定资产5亿元、无形资产1亿元、流动资产3亿元、在建工程1亿元、公共基础设施1亿元。事业单位固定资产16亿元、流动资产12亿元、在建工程20亿元、无形资产2亿元。近年来,为促进国有资产优化配置和有效使用,确保国有资产安全有效运行和保值增值,该县进一步健全工作机制,完善相关配套制度,建立了国有资产管理制度体系。2017年,在《新化县行政事业单位国有资产管理暂行办法》的基础上,又出台了《新化县行政事业单位国有资产配置管理实施办法》、《新化县行政事业单位国有资产处置管理实施办法》和《新化县行政事业单位国有资产经营使用管理实施办法》等3个操作性较强的文件,切实规范了全县行政事业单位国有资产配置、使用、投资、经营、处置的流程,基本实现了国资行为法制化、规范化、程序化,确保了国有资产的保值增值与安全。全县国有资产收益逐年增加,2015年实现5600万元,2016年实现6500万元,2017年实现近1亿元。其中,2017年该县先后公开处置了田坪镇自来水厂、槎溪镇老卫生院和太平头农贸市场及全县94家公车改革单位的200多台公务车辆,获得了国有资产处置收入800多万元。特别是该县林业局的乡镇林业站门面和县教育局的乡镇中心幼儿园通过公开招租后,资产收益增加了5倍。国有资产收益及时足额解缴国库,充实了县级财力。

  (六)地方政府性债务情况。按照省财政厅统计口径,2017年末新化县全口径债务及中长期支出责任总计为134亿元,另有非公益性项目融资1.33亿元。根据债券置换政策,新化县进入财政部政府债务系统的债务32.27亿元已置换,加上新增债券债务,政府债券债务合计47.2亿元。作为一个农业大县、工业弱县、财政穷县,多年来,由于地方财政收入较低,财力短缺,该县通过举债融资,在促进地方经济和社会事业发展,提高公共服务能力,提升城市服务功能,保障民生项目建设,改善生态环境等方面发挥了积极作用。虽然地方政府债务风险总体安全、可控,但偿债压力仍然很大。从乡镇来看,目前,该县除洋溪镇、上渡街道办等少数几个乡镇近几年没有新增债务外,大多数乡镇都背负有不同程度的债务,如枫林街道负债2480万元、游家镇负债1500多万元、维山乡负债1300多万元。由于受经济条件限制,乡镇可用财力不足,财权与事权不匹配,运行成本过高等因素,不断形成债务。一是税收任务重。过去很长一段时间来,为确保收入任务的完成,县政府每年与乡镇签订财税工作目标管理责任状,实行一票否决。各乡镇为了确保收入目标的实现,在认真抓好财税增收工作的同时,也不惜千方百计举债完成任务。二是支出压力大。人员经费增幅大,主要是落实政策性增资、差额拨款和自收自支人员工资到位需要的资金较多,有的乡镇还有少数临聘人员。如枫林街道需自行负担人员经费300多万元,游家镇每年100多万元;信访维稳经费支出多,随着人民群众法律意识的增强,上访尤其是越级上访的事件较多,乡镇为接访、息访和排除不稳定隐患的支出较大,有的乡镇一年需要上100万元甚至几百万元的信访维稳开支,此项开支基本上全靠乡镇自身财力解决。如游家、吉庆、孟公、西河等乡镇近几年信访维稳每年开支100多万元;配套资金投入压力大,一系列的强农惠农政策相继出台后,农村基础设施建设政策性配套的项目较多,有些项目需要乡镇自筹的资金量很大。为了开展工作,一些乡镇财政只能东挪西借。三是防控不够严。乡镇政府性债务的形成主要是乡镇财政有较大的收支缺口,同时也与乡财县管前对乡镇的财务管理不严,控制和化解债务的措施不利分不开。有些乡镇领导节约意识不强,不管资金来源,有钱就用;有些乡镇举债的随意性大,以乡镇一级财政为名不经县级政府批准,向单位和个人举债;消赤减债的责任追究不到位,该县乡镇消赤减债工作虽然每年都列入了县对乡镇的目标管理考核内容,但实际操作性不够强。

  二、存在的主要困难和问题

  新化县境内分布着水淹库区、高寒山区、石灰岩干旱区“三大贫困带”,税源基础薄弱,支柱财源匮乏,收入组织和财源建设存在较多的困难和问题,全县可用财力十分有限。近年来,全县刚性支出大幅增长,支出压力异常艰巨,债务包袱沉重,县乡两级财政运行困难不断加剧。

  (一)财源税源萎缩,财政增收艰难。新化县税源主要集中在煤炭、水泥、电子陶瓷、电力、铁合金、商业和房地产行业。随着国内外经济增速放缓,市场需求不断萎缩,该县煤炭、水泥、铁合金、电力、建安房地产业受到很大冲击,重点行业税收下滑十分明显。总的来看,目前全县产业支撑能力不强,传统产业遭遇困境,新兴产业刚入正轨。从乡镇的财源税源来看,过去多年以来,全县仅温塘、石冲口、桑梓、上梅、上渡、西河、琅塘等乡镇,因资源和地理优势财源建设有一定基础外,其他乡镇财源相当贫乏,经济基础十分薄弱。目前,主要依靠煤矿产业位列全县经济强镇的温塘、石冲口、桑梓等乡镇,近几年来因国家煤矿关闭政策和煤炭市场疲软,财税收入一落千丈,也陷入了艰难运行境况。

  1、财源税源后劲不足。一是没有形成规模集聚效应。工业经济既有总量不大的问题,也有企业个体规模不大的问题,县域内产值过亿元企业只有湖南海螺1家,140余家特种陶瓷企业年产值不到8亿元;园区经济集聚效应不明显,入园企业个数偏少,企业之间的上下关联度不强。全县还没有形成能够支撑发展的工业主导产业。二是企业缺乏核心竞争力。家庭作坊式生产、家族式管理型企业偏多,绝大部分企业既没有现代管理模式、没有标准化生产模式,更没有自己的核心技术,同质化竞争比较激烈。同时,企业生产严重不足,2016年该县的12个工业行业中,冶金、煤炭两个行业分别同比下降17.6%、9.6%;规上企业中有13户停产,半停产企业更多。三是资源能耗型工业占主体。全县137户规模工业企业中,资源能耗型的煤炭企业22户、冶金企业13户,建材企业17户,占全县规模工业企业总数41.9%,产值占总产值的70%以上。

  2、地方税收形势严峻。在当前分税制财政管理体制下,由于增值税、所得税等主体税中央或省级都要参与分成,导致税收收入中地方收入所占比重偏低,所以税收收入中能形成地方可用财力的部分也很低。如2015-2017年,该县税收收入分别完成76847万元、82424万元、95953万元,其中地方收入只有39710万元、43221万元、46514万元,分别只占税收收入的51.67%、52.44%、48.48%,上级分成和地方收入基本上是各占一半,且地方收入呈下降趋势。另外,在实施“营改增”之前,营业税作为地方税收的主体税种,税收占该县地方税收的四分之一强。但在实施“营改增”后,地方再无重要主体税种,而其他地方小税种税收前景不大、空间有限,随着经济发展,税收不断增长,税收收入中地方收入的比重将进一步降低。

  3、非税征管压力加大。近年来,国家、省连续出台了对非税收入项目的清理与对涉企收费普遍降费的一系列政策,涉及到该县近30个执收单位50余个收费项目的取消、停征、减征和免征,共计减少非税收入每年近4000万元。随着国家二孩政策的出台,社会抚养费也大幅减收;房地产行业持续低迷,导致土地出让收入继续下滑;罚没收入不稳定,而且,检察院、法院已经由省里直接统管,罚没收入全部上缴。因此,在非税收入资源日益紧缺的情况下,非税收入征管面临较大的压力。

  (二)保障和改善民生任务重,财政投入压力大。长期以来,由于经济发展制约因素多,发展后劲不足,导致该县财政收入规模非常小,收支矛盾十分突出。近年来,国家连续实施机关事业单位工资制度和养老保险制度改革、出台企业减税降费政策,以及推进民生政策提标扩面,该县财政刚性支出快速增长,远远超出县级财政财力承受范围,收支缺口规模不断扩大,尤其是“保工资、保运转、保民生”等“三保”支出也出现了较大缺口,财政收入增长与财政支出刚性增加之间的矛盾日益加剧,收支平衡压力越来越大,财政运行形势非常严峻。2017年,该县实际可用于“三保”支出的一般公共预算可用财力为48.34亿元,全县共有财政供养人员33212人,根据保障需求与实际财力安排情况,按国家保障标准计算,该县“三保”保障缺口为1.43亿元。同时,各项社会事业和经济发展都需要财政加大投入,尤其是推进“三大攻坚战”的资金投入需求很大,支出增长远远超过可用财力增长。

  (三)国有资产管理不够精细,部分资产浪费和收益流失。在国有资产保值增值方面,由于管理机制不够健全和监管不够深入,导致该县一些行政事业单位国有资产出租、出借没有执行相关审批规定和程序,收益情况不上报、收益不上交,自收自支,收益脱离财政监督。在固定资产管理方面建账不够规范,核算不准。有的单位固定资产核算不实,有的单位对固定资产管理不重视,造成一些固定资产没有入账;有的单位虽然制定了资产管理与预算财务管理方面的规定,但在日常核算和管理中没有切实有效地执行。

  (四)负债包袱沉重,化债难度大。该县现有的债务以政府债券和银行贷款为主,除政府债券利率较低外,银行贷款年利率大多在6%-10%之间。除据初步测算,2018年全县需还本付息14.46亿元,2019年需还本付息17.4亿元,2020年需还本付息13.4亿元。这些融资主要用于基础设施和社会公益项目建设,收益低,回报少,资产变现能力差,偿债来源主要指望财政兜底,而县级财政本来就入不敷出,全年地方财政收入还不够当年需要偿还的债务本息,因此,债务化解难度非常大。

  三、促进财政平稳运行的对策与建议

  (一)因地制宜发展县乡经济,培植和壮大财源。从县乡实际出发,充分发挥自身优势,做到宜工则工、宜农则农、宜游则游,形成具有特色的经济发展之路。一是调整农村经济结构,增强农村经济发展后劲。对于农业大县,加快农村经济发展是富民强县的有效途径,才能更好地促进财源建设。积极推进乡村振兴战略,调整、优化农业种植结构,彰显特色,做优农产品加工业,走农业产业化道路。二是科学引导,扶持骨干财源。着力抓好结构调整,兴产业、强实体,实现产业升级,产品换代;积极组织引导,推进企业重组,促进企业成规模、上档次、上水平。三是大力发展个体私营经济,培植新的财源增长点。积极推进“大众创业、万众创新”,营造良好的创新创业环境,激发群众创造活力,打造经济发展新引擎,让千家万户都成为纳税人。四是加速发展第三产业,培植新型财源。加快发展交通运输业、旅游、房地产及其他生产生活服务业,改善投资环境和居民生活条件,增加地方财政收入。

  (二)完善县乡财政管理体制,实现城乡统筹发展。按照该县目前实行的“一定三年”财政管理体制,2016-2018年这一轮体制运行即将到期。为充分发挥财政体制的引导、激励和调节作用,建立县域经济资源合理配置机制,全面调动乡镇发展经济和增收节支积极性,进一步规范乡镇财政收支行为,促进乡镇依法组织收入,缓解乡镇财政困难,防范和化解乡镇债务风险,提高基层政府提供公共服务的能力和水平,实现城乡统筹发展, 提高乡镇财政保障能力,要尽快制定下阶段县乡财政管理体制方案。根据调查了解,建议在下一轮方案制定时要充分考虑乡镇反映强烈的人员经费和公用经费预算、公务用车、信访维稳、脱贫攻坚、环境整治,安全生产、村级建设、村级运转经费、债务化解、税收任务、税收分成等有关热点和焦点问题,科学测算、统筹兼顾、注重公平。

  (三)进一步强化综合治税,确保应收尽收。建立横向覆盖各部门、各行业,纵向延伸到各乡镇(街道、场、区)和所有企业的综合治税平台,建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”的综合治税体系。强化信息共享,建立健全联席会议制度和综合治税情况通报制度,加强人力、物力和技术保障,依托科技手段,及时做好信息传递、税收协助、联合管理和税款代征代缴工作。强化税务部门的主体征收责任,明确乡镇及政府各职能部门的协税护税责任。加强综合治税考核奖惩,建立责、权、利相结合的工作保障机制,进一步调动各协税部门工作积极性,促进税收平稳增长。

  (四)完善国有资产管理体制机制,确保国有资产保值增值。经济发展进入新常态后,国有资产保值增值、安全效用逾显重要。为开创国有资产管理工作新局面,切实加强对国有资产的有效管理,充分发挥国有资产在完善社会主义市场经济体制、服务全县经济社会发展方面的重要作用,建议加快研究出台关于加强全县国有资产统一管理的相关规定及考核办法,组建国有资产经营公司,对县级其他融资经营平台进行集中管理,促进国有资产保值增值,推动国有资本做大做强做优。

  (五)积极防范化解债务风险,确保财政经济平稳运行。防范和化解政府性债务风险,是党中央、国务院的重大战略部署,是党的十九大提出的“三大攻坚战”的重要内容。加强财政经济运行全过程预警监控,提前发现问题,及时解决问题,消除风险隐患,不断增强抗风险能力;进一步强化政府性债务管理,凡涉及政府性融资举债行为和财政中长期支出责任的事项,一律由县债务管理领导小组把关审批。未经批准,一律停止任何形式的融资借贷行为,严禁任何单位和部门擅自融资举债;科学制定化解防范债务风险方案,建立防范化解债务风险长效机制,通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,确保财政收支平衡。(新化县财政局 陈晓斌)