打造村级财务管理的“慈利样本”——对慈利“村账乡代理”运行情况的调查

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2019年11月07日 11:06 【字体:

  慈利县有26个乡镇、427个村、71万人,年村级收支分别为3.9亿元、3.3亿元。村级财务管理一直是乡村群众关注的一个重点,也是县乡财政监管的一个难点。切实规范管理,使村账真正成为群众的“明白账”“放心账”,不仅是履行财政职能、提升乡财管理质效的客观要求,也是财政部门回应群众呼声、为民服务办实事解难题的重要抓手,更是实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会的现实需要。近年来,慈利财政采取“村账乡代管”模式狠抓村级财务管理,不断开拓创新,打造了村级财务管理制度化精细化规范化科学化的“慈利样本”,成为全省乡村财政财务精细化管理的突出典型,其经验被湖南省财政厅、中国财经报、《中国财政》《财政工作研究与实践》《新时期财政工作创新》等中央省媒体推介,先后有湖南、湖北、河北等109个县市财政部门前往慈利学习取经。

  一、难题:村级财务管理——一道难解的方程式

  慈利县原有680个行政村(居)委会,村级财务由村会计一人担任,在管理上存在着私账公报、损公肥私、账务混乱、报表虚假、举债经营、包袱沉重等问题。截止2008年底,全县村级债务已达7800万元。

  什么是导致村级财务出现种种问题的根源呢?管理制度不健全是根本原因,缺乏监督是主要原因。

  村账问题频出,群众对此议论纷纷、颇有意见,对村干部产生不信任感,甚至经常有人上访,要求把村账彻底搞清楚、弄明白。村级财务管理成为全县农村工作的一个“老大难题”,严重影响和阻碍乡村基层治理和村级建设发展。破解“老大难题”,加强村级财务规范化管理,还村民一本明白放心账显得非常迫切和必要。

  二、破局:设法方程求解——打造村级财务管理“慈利样本”主要采取“抓两手”:

  第一手,审时度势,走好“三步棋”,全面实行“村账乡代管”。鉴于村级财务存在以上种种突出问题和群众的强烈反映,为彻底改变全县村级财务混乱局面,从2008年开始,慈利县财政局根据《中共湖南省委办公厅 省人民政府办公厅关于完善村级组织运转经费保障机制的实施意见》(湘办发〔20088号)和财政部要求对村集体经济的财务工作进行监督和管理的规定,以及湖南省财政厅关于加强财政精细化管理的指示,积极探索村级财务的科学管理办法,开始实行村级财务由乡镇财政所代管,简称“村账乡代管”。“村账乡代管”工作操作规程上主要分三步走:

  第一步,统一思想,提高认识,明确村级财务归口由乡镇财政所代管。县财政局通过3个月时间的调研,向县政府提交了村账乡代管工作专题调查报告,制定了全县村级财务由乡镇财政所代管的方案,报县政府审批。县政府召开常务会议,专门研究村级财务管理工作,同时还召开了有县政府领导、乡镇长、乡镇经管站长、财政所长和县财政局、经管局负责人参加的全县村账乡代管工作会议,阐明改革村账管理的紧迫性和必要性,统一思想认识:实行村账乡代管是强化乡镇财政监督管理职能的内在需要;是解决村级财务混乱问题、还村民一个明白的现实需要;是规范全县财务管理、实行依法理财的客观需要。明确村级财务归口乡镇财政所一家代管。

  第二步,清理村级财务,取消原来账户,彻底弄明村级财务家底。县财政局组织各乡镇财政所对各村财务进行了为期两个月的专门清理,全面摸清了各村账务家底,弄清了各村财务现状,并取消村级在各金融机构保存的银行账户,实行账户结零。各种往来款项都由村和往来单位签章。重新编制结转会计账表,使各村老账全部结清。各村都把清理后的账务情况向村民张榜进行公示,让村民了解村级财务底子。

  第三步,全面实行“村账乡代管”,对村级财务管理实行“约法十章”。为把“村账乡代管”工作落到实处,县财政局起草印发了《慈利县村帐乡代管财务管理暂行办法》,规定各村账务账户统一使用乡镇财政所在当地银行开设的“村级专户”,村级所有资金收入和支出全部纳入乡镇财政所的“村级专户”进行核算监督管理。同时制定了《慈利县村账乡代管财务管理暂行办法实施细则》,对村级财务管理实行“约法十章”:1.各乡镇财政所设立村账会计岗位。负责代理村级财务会计事项,实行分村记账,独立反映各村收入支出运行情况;2.各村成立村级民主理财小组,由各村村民推选出工作能力强、公道正派、有一定代表性的3名非村干部人员组成,负责监督本村村级财务处理事项;3.各村取消原会计、出纳岗位,设立一名村级报账员,负责预审和整理原始凭证,填制报账单据,向乡镇财政所办理报账手续;4.切实加强村级收入管理。村级依法依规组织本级收入,不准向农民乱收费、乱摊派;村级收入实行收支两条线管理,严禁坐收坐支;5.切实加强村级支出管理。村级支出实行报账制管理,各村当月支出必须当月审核、当月入账,各项开支须有经办人和证明人签字、村“民主理财小组”印章、村主要负责人审批才能报销;6.切实加强村级票证管理。村级收入票据统一使用财政部统一监制的《湖南省公益事业筹资专用收款收据》;村级收款收据须由村报账员向乡镇财政所申请开立,做到票款相符,严禁坐支挪用;7.切实加强村级债权债务管理。村级债权债务须每年由村进行定期清理、催收、清偿,各村绝不允许举债经营新增债务;8.实行村级财务公开,严肃村级财务纪律。乡镇财政所协同相关部门,组织村民主理财小组对村级财务实行集中审核。村级财务至少每半年对村民进行一次公示,自觉接受群众监督。9.认真搞好村账乡代管业务培训工作。10.对“村账乡代管”工作进行严格考核。

  第二手,适时创新,把住“四关键”,精细规范管理村财务。为使全县村级财政管理不断走向精细化、规范化管理的轨道,近年来,县财政局通过把住“四个关键”,形成了制度完善、机制健全、流程标准、监管有力的村级财务管理“慈利模式”。

  搭稳制度建设这个关键基础。从构建全面稳固的制度基础出发,坚持用制度规范管理村级财务的各个领域环节。一是分内容建章立制。制定并先后四次修改完善了《慈利县村账乡代理财务管理办法》,规范了村级财务机构和岗位设置、会计核算、收支管理、票证管理、财务公开、债权债务管理、资产和收益管理、内控及监督等各方面内容。同时,制定了《慈利县村级项目建设管理办法》《关于加强村级建安工程财务管理的有关规定》《慈利县村级组织运转经费保障机制实施细则》《慈利县乡镇财政资金信息公开制度》《慈利县“互联网+监督”村级财务公开工作要求》《慈利县村务监督月例会工作方案》等,为加强村级财务管理夯实了制度保障。二是按类别编写指南。为进一步推进村级财务管理精细化规范化,专门编写了《慈利县村级财务管理工作指南》,根据工作实际经验总结绘制了慈利县“村账乡代理”工作流程、村级财务报账流程图、农村公共基础设施建设项目工作流程图,形成了包括村级印章、签字笔迹留存、村级公共基础设施项目“四自两会三公开”建管模式报账、村级发票报支、村级部分管理费用报支、乡(镇)村资金互兑等操作模板,为加强村级财务规范化管理提供了统一遵循。三是抓典型以点带面。选取杨柳铺、二坊坪、象市、零阳镇等村级财务管理工作成效突出的乡镇作为试点,形成管理范例,采取模式植入的方法,出台《关于进一步加强村级财务规范化管理的实施方案》,通过现场观摩、交流学习等形式,以点带面,推动村级财务精细化规范化管理模式在全县各乡镇铺开。

  规范资金报支这个关键环节。一是严格村级收支管理。要求村级收入须在收款后5个工作日内由村报账员及时足额存入村账专户;在正常工作日内,各乡镇财政所收到上级财政部门拨给村级的补助收入后须在24小时内转拨到村账专户。1000元以上的支出须由经办人、证明人、村(居)委会主要负责人、村务监督委员会全体成员签字并加盖村级监督委员会公章后方可支付。二是从严把关村级费用报支。所有工资、误工补贴均按照统一印制的工资表分项填制,并附制定标准的会议记录复印件报支。办公用品、打印费等办公费用支出均凭发票及盖有采购方印章的明细据实报销。村级实行“零招待”,村级便民服务中心值班人员工作用餐按餐登记、严控标准,年终汇总开具正式发票报销。村干部因公出差培训费用按标准据实报销,每季度报支一次,村干部相互监督、联村干部签字审批同意核实。三是夯实村级项目建管。对村级公共基础设施建设项目这个村级财务管理的重点难点严格执行“四自两会三公开”建管模式,实行台账式管理,严格落实规定流程并报送各环节佐证资料,经实地查验通过,按要求建设完工后方可凭票据报支。具体分十个步骤:第一步商议项目概况,召开村民代表大会商议工程项目概况、建设内容、发包方式等具体事宜,形成会议记录、签到册、会议照片留存;第二步项目审批请示,由村支两委成员出具书面“请示”,联村干部签字审核,报财政所进行项目申报,并拍摄项目建设前照片留存,取得项目开工建设通知书;第三步选举理事会成员,召开村民代表大会,要求在工程项目就近且受益的村民小组推选5名政治强、素质高、作风优的村民为本项目的理事会成员,并及时在村公示栏公示选举结果并拍照留存;第四步签订合同预算,村支两委、村民监督委员会、理事会成员集体和承包人商议并完善工程预算,签订合同协议准备开工,并拍摄现场照片留存;第五步相关成员巡查,村民主理财小组、村民监督委员会和群众代表在工程项目建设过程中履行抽查巡查职责,逐步填写完善抽查巡查记录表,抽查巡查不得少于3次,取参照物一致位置拍摄建设中照片留存;第六步申请勘查公示,项目竣工后申请乡纪委、财政所等相关部门进行现场勘查,作出勘查验收记录及结论,拍摄参照物一致位置的竣工照片留存,村级对项目建设情况进行公示;第七步完善报批结算,村支两委、村民监督委员会、村民主理财小组成员与承包人集体商讨结算事宜,针对验收结果进行整改,完善“预算表”实际支出及验收清单,报联村干部审核后,送乡镇政府分管财务的乡镇长审批盖章,如需分期付款,由村账会计在申请结算和支出结算表的复印件上注明已报、可报资金情况,并加盖财政所公章;第八步组织确认测评,组织相关人员对项目进行测评总结,了解群众满意度;第九步开具工程发票,承包人按规定程序开具完税证明和工程发票,在当月村级监督月例会上签字盖章;第十步村报账员报账,村级报账员按慈利县“村账乡代理”报账流程凭签章完备的工程发票、会议记录、工程协议、抽查巡查记录表、验收表、事前事中事后对比照片等资料报账,财政所村账会计进行立档管理。

  提升业务素质这个关键抓手。一是以政策衔接、业务实训为重点,进一步提升乡镇财政干部的综合素质和业务水平。针对乡镇财政所干部的实际工作情况,县财政局每年制定乡镇财政所干部年度培训计划,分批组织举办村级财务精细化管理、具体业务模式操作、政府会计制度改革等方面的专题培训,举行结业考试检验学习成果,并定期开展财务检查,将检查结果与年终考核奖惩挂钩,督促学以致用、学用结合。二是以政策宣讲、夯实基础为重点,进一步增强乡村财会人员的理财能力和管理水平。针对村级账务管理和实际操作存在的问题,由乡镇财政所组织本乡镇村级财会人员进行培训,财政所所长、村账会计为村级财会人员授课讲政策、财会基础知识,切实规范村级账务报支程序、原始发票单据审核、村级账务公示公开等,邀请乡纪委干部以案释法,进一步严明财经法规纪律,杜绝违法违规违纪现象发生。通过系统性的培训,全县乡村财会人员的业务素质、责任意识、法律意识逐步增强,为乡村财政财务管理更加精细化规范化打好了坚实基础。

  强化有效监管这个关键保障。始终将村级财务管理的各个环节都“晒在太阳下”,充分运用各种形式实行全方位、多角度、宽领域的监督。一是切实抓好村务监督。充分发挥村民监督委员会作用,在成员选配上着重推选“五老”人员(老党员、老干部、老劳模、老教师、老复员军人)、“能人”(追求进步、致富能力强的年轻人)、“挑刺人”(有思想见地、正义直言、敢于监督村支两委工作的人)三类人,认真落实村务监督月例会制度,组织对村级项目建设、资金使用、民生实事等村务,以及村干部公勤廉等方面开展监督审查,确保村级财务收支使用合法合规高效。二是充分调动群众监督。严格执行村级财务公开公示制度,要求各村(社区)每季度在村公示栏公示公开村级财务收支、资产负债收益分配、代收代缴款、化解债务情况,动态公示公开村级项目建设情况,确保村民知情权和监督权。三是有效运用网络监督。利用省“互联网+监督”平台,要求各乡镇及时、真实、准确、完整地上传村级收支票据凭证,让群众随时随地可以通过网络平台了解村级财务情况,督促乡镇及时回应群众关切,实现线上线下双向监督。四是坚决杜绝形式监督。村级公共基础设施建设是村级财务监督的重点,为杜绝监督流于形式,要求工程项目从会议商议、申报立项、开工建设、建设过程、抽查巡查、竣工验收、报账公示的全过程各环节都必须留存现场照片,作为真实性佐证材料,并在工程完工后组织人员实地了解群众满意度,确保工程项目实打实惠及群众。县级财政、审计、经管、纪检监察等部门定期或不定期针对村级财务开展专项检查或抽查巡查;乡镇财政所每年根据村级账务检查情况出具村级财务监管报告;村民委员会换届时,还需接受经管部门组织的离任经济审计。

  三、成效:“村账乡代理”——目前破解方程式的最佳解招

  慈利财政通过加强村级财务精细化管理,出实招出硬招,取得了明显的成效。主要表现在四个方面:一是村民对村账由担心变为了放心。村账乡代理以后,财政所对村账进行了全面清理,向村民公布了收支情况;特别是成立村级民主理财小组,实行民主理财,让群众拥有充分的知情权、参与权、监督权,不仅密切了党群干群关系,还促进了党员干部廉洁自律,进一步增强了村级班子的凝聚力和号召力。村民对村账从疑虑、担心开始变为安心、放心。二是规范了村级财务管理。全县26个乡镇427个村居委会的财务由财政所代理以后,收入和支出都进入了乡镇财政管理的“笼子”,严格按统一的规定和标准执行,资金流向安全,保证了专款专用,杜绝了乱收乱支、账外设账及贪污挪用等现象的发生,促进了村级组织的正常运转。特别是对村级建设项目夯实“十步模式”、实行事前事中事后全过程监管,使之有序规范,杜绝了弄虚作假、套取资金现象的发生。三是节约了村级财务管理成本。村账乡代理以后,财政所对各村实行人力物力的无偿服务,各村不必承担以前代管账的一切费用,全县每年村级共节约财务管理成本600万元。四是遏制了村级债务的膨胀。财政所在对村账管理中坚持量入为出、量财办事的原则,使村级各项开支都严格控制在当年收支平衡的范围之内,从此全县村级不仅没有新增债务,还减少历史债务1080万元,有效遏制了以往举债经营债台高筑的恶性循环。

  村级财务管理制度化精细化规范化科学化效果佳的“慈利样本”得到了张家界市财政局和湖南省财政厅的充分肯定和高度评价。201041日,张家界市财政局在慈利县召开了“全市‘村账乡代理’工作现场会”,推介慈利县村账乡代理的经验。湖南省财政厅乡财处专门到慈利县召开“乡镇财政管理工作座谈及调研会议”,充分肯定了慈利加强村级财务精细化管理的做法;慈利被省财政厅树立为全省村账乡代理工作的突出典型并在全省重点推广,慈利县财政局先后三次在湖南省乡村财政财务精细化管理工作会议上作典型发言,连续五年被评为全省乡村财政财务精细化管理先进单位。