石建辉:深化预算绩效管理 提升政府治理现代化水平

湖南省财政厅 czt.hunan.gov.cn 时间:2020年12月25日 11:32 【字体:

  党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,2018年9月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,这是建立有力约束预算制度、建设现代财政制度的现实需要,也是推进国家治理能力和治理体系现代化的必要手段。湖南省紧紧围绕中央改革部署,在财政部的支持指导下,积极施为,开拓创新,稳步推进全面预算绩效管理,取得了较好的工作成效。

  湖南实施预算绩效管理开拓有成

  抓制度建设,夯实绩效管理基础

  “无规矩不成方圆”,预算绩效管理作为预算管理的一种新型手段,在国内兴起不过数年时间,既无制度可循,也无经验可借鉴。在这种背景下,湖南省财政厅积极探索,认真研究,将建章立制放在首要位置,近几年,通过实践交流和理论研究,逐步建立起一套完善的规章制度。

  一是加强顶层设计。推动出台了《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(湘办发〔2019〕10号),明确了预算绩效管理的总体目标、主要任务、工作步骤和保障措施。

  二是强化操作细则。针对各类财政资金不同特点和绩效管理要求,制定了不同专项资金的绩效管理办法和实施细则十余项。同时,制定一系列业务规范,使预算绩效管理工作有章可循、有规可依。

  三是研究绩效指标体系。在财政部建立通用指标体系基础上,着力加强分行业、分领域、分类别的个性指标研究,建成了涉及各类财政支出18类70款、包含218套专项指标5220条明细指标的个性指标库,供省直部门和市县财政局以及中介机构选择。

  抓绩效目标,把好预算编制龙头

  绩效目标是预算绩效管理的龙头和基础。湖南省财政厅着力强化绩效目标的编制、审核、批复和公开,积极推进绩效目标常态化管理,实现省级财政资金绩效目标管理全覆盖和“四同步”,即同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。绩效目标管理范围从2012年的部分项目支出试点,到2017年已实现所有省直一级预算部门的专项资金和部门整体支出全覆盖。在此基础上不断规范绩效目标审核,近几年省财政厅组织专家,围绕绩效目标的相关性、完整性、适当性、可行性,对专项资金绩效目标进行集中评审,提出修改完善意见,并将审核意见反馈省直部门,要求对绩效目标进行补充修改完善,确保绩效目标准确性和完整性。通过此种方式,湖南财政提高了省级专项资金绩效目标质量。2020年,除1个涉密专项外的其他46个省级专项资金绩效目标都报送了省人代会审议,获得了省人大代表的一致好评。

  抓绩效评价,突出绩效管理核心

  绩效评价是预算绩效管理的核心。湖南财政注重创新工作方法,做优做实绩效评价,力争提高评价质量。

  一是不留死角,绩效自评全覆盖。到2018年实现了省直部门一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算资金绩效自评全覆盖。

  二是突出重点,深入开展重点评价。2018年,省财政厅委托中介机构对当年所有75个省级专项资金开展了三年整体绩效评价,实现了省级专项资金第三方绩效评价全覆盖。2019年,组织56家中介机构对64个省级专项和项目的2018年度资金使用管理情况和政策实施效果开展了绩效评价。

  抓结果应用,提升预算管理水平

  强化结果应用是预算绩效管理的落脚点。湖南财政采取多种措施着重解决绩效和预算“两张皮”的问题,将绩效评价结果作为预算安排的依据。省级财政2018年根据绩效运行监控和绩效评价结果共扣减专项资金预算2.36亿元;根据市县财政管理绩效综合评价结果,奖优罚劣,督促市县提升财政管理绩效水平,对排名靠前的市县给予奖励3.35亿元,对排名靠后的市县予以约谈并扣减转移支付1.17亿元。根据对省级专项资金2015—2017年整体绩效评价结果,对28个绩效低下、不符合事业发展规划或政策环境条件的专项资金提出了调整建议。

  抓机制创新,强化绩效管理实效

  全面预算绩效管理权威性不足、结果难以运用是制约预算绩效管理改革的关键瓶颈。为破解这一难题,湖南财政主动加强与审计部门对接,充分借助审计专业力量强、监管手段多、审计结果权威性高的优势,实现预算绩效与审计监督的信息共享、成果共用、整改共抓,双向发力确保资金安全高效。

  一是强化信息共享。利用大数据平台,推动财政支出绩效指标、绩效审计指标、财审监管等方面信息互联互通,实现财审联动、形成监管合力。审计部门参考财政预算安排、重大支出、政策扶持重点等信息,确定审计工作计划;财政部门对审计监督发现问题较多的省级专项资金和项目支出,开展重点评价。例如,根据投资专项审计情况,省财政对某铁路征地拆迁开展事前绩效评估,压减投资8亿元,占概算金额的17.8%。

  二是强化成果共用。审计部门把财政绩效评价、财政管理中发现的重大问题线索,作为重点审计内容;财政部门将审计成果作为政府绩效评估中财政管理指标的重要计分依据,并应用到预算安排和调整中,视情采取收回资金、调减预算、暂停拨款、中止项目等措施,做到“讲政治、算大账,讲精准、算细账,实事求是、不做假账”。2019年,湖南财政运用财政绩效评价和审计监督成果,将省级专项资金数量从2018年的75个压减到2019年的47个,收回省直部门结转结余资金15亿元,今年又压减收回省直部门非重点、非刚性资金近40亿元,全部用于“六稳”“六保”工作。

  三是强化整改共抓。发挥审计“治已病、防未病”的优势,聚焦审计监督、绩效评价发现的问题,联合督促责任单位拉条挂账、清零销号抓好整改,着力加强防腐制度建设,从源头上堵塞漏洞。近期,湖南省出台了硬化预算约束、加快预算执行进度、盘活财政存量资金资产、加强政府债务管理、深化政府采购制度改革等一系列制度文件,进一步增强了制度约束力。

  预算绩效管理面临的困难和挑战

  绩效管理思想认识不高

  预算绩效管理虽然已经推行了多年,但是传统的“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的预算管理理念还占据主导位置,部分单位只有要钱的动力,没有用钱的压力。一些部门预算管理的重心放在了如何争取扩大盘子、扩张预算,保盘子、保基数上。近些年,虽然加强了对预算绩效管理的宣传和培训,但仍然有部分单位倾向于将绩效目标申报、绩效评价等工作视为财政布置的额外任务,缺乏内在动力和积极性。在很多单位,预算绩效管理仍然是“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的状态。分析其深层次原因,主要在于法律约束缺失。我国未出台绩效管理的相关法律法规,新预算法对绩效管理也是原则性的规定。长期以来,预算绩效管理的顶层指引主要是财政部发布的规范性文件,无法在一级政府层面形成对预算职能部门等各相关机构主体的权威约束,导致绩效管理全面实施还有理念、组织等方面的障碍。

  绩效管理主体责任不明

  《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中虽然明确规定“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体”,但目前,由于没有足够的文件依据和相关的责任约束机制,导致部门和单位预算绩效管理主体责任仍不明晰。部门和单位是预算绩效管理改革的核心,最为了解本部门、本单位的职能特点与权责内容,也是部门预算的组织载体,将其作为预算绩效管理的核心主体,既客观合理又有利于调动部门的积极性。但在实际工作中,部门单位就绩效管理的具体实施办法、工作流程,部门绩效指标体系构建、项目决策的事前绩效评估、对下级单位或资金使用单位绩效的考核及结果落实等等方面未明确职责,有较大空白。加之,大部分单位都是财务人员兼任绩效管理职责,难以全面掌握整个单位的业务,没有能力管理资金的产出和效益,没有落实“单位绩效是一把手的责任”。即便是各级财政部门内部,职责分工及工作流程仍存在不清晰之处。

  绩效管理指标体系不全

  预算绩效管理推进以来,财政部和地方各级财政部门着力于建章立制,规范管理,陆续出台了具有全国指导意义的项目支出绩效评价共性指标体系框架和各地的分类资金个性绩效指标体系,但两类指标体系都不健全。一方面,全国通用的共性指标体系尚未覆盖“四本”预算资金。财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)规定了一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算的共性绩效指标框架,但社保基金预算绩效指标体系仍处于探索阶段,部门整体支出绩效指标体系框架也有待重新设定。另一方面,各地绩效个性指标体系还未完全建立。虽然部分省级财政部门组织制定了本地区绩效指标库,但大部分地区还未真正建立一套完整的分行业、分领域、分层次的核心绩效指标体系。此外,由于没有统一的共享机制,省级各地区已经制定的绩效指标体系也不能分享至全国,一定程度上造成资源浪费。

  绩效评价结果应用不硬

  在现行的体制框架下,我国的绩效评价和预算编制无论从财政部门内部机构设置还是业务工作融合度来看,都还存在绩效和预算“两张皮的问题”。一方面,事后绩效评价结果虽然可应用于单位预算决策改进、预算安排优化、施政责任增进,但很难改变部分预算资金低效、无效事实已形成的结果,唯一能做的只是寄希望于单位未来能够加强资金管理,提高资金使用效益。另一方面,现有的制度办法对绩效评价结果应用缺乏强有力的刚性约束,约束的有效与否依靠人员的公仆意识、责任担当、绩效理念、管理能力、行事魄力、人格魅力等,非刚性的约束手段在目前绩效理念不强的现实下,只能更多地推进结果反馈、结果报告、结果公开等应用方式,难以将绩效评价结果与预算安排真正挂钩。

  中介机构服务能力不强

  目前,从事绩效评价工作的第三方中介机构大致可以分成两类,即依托高校成立的评价研究中心和营利性中介机构,两类中介机构各有优势也都有短板。依托高校成立的评价研究中心侧重理论,着重于政府绩效评价前沿理论及实务规范研究,少量对接地方政府相关绩效评价项目及咨询工作。评价研究中心在全国数量较少,多集中于北上广等经济较发达地区,虽然其他省市通过购买异地绩效评价服务在一定程度上能够缓解本地研究能力支撑不足的问题,但是难免会遭遇“水土不服”。营利性中介机构侧重实务,以会计师事务所居多。湖南省绝大多数第三方绩效评价由此类机构承担。这类机构的人员,一方面,受成熟的审计理论、方法的约束较大,短期内无法从项目真实准确性、合规合法性的审计完全过渡到在此基础之上的经济性、效率性和效益性的评价;另一方面,其自身对预算支出的政策制度、预算管理要求和相关业务知识不熟悉,导致绩效评价核心不突出,评价停留在表面、不深入。具体表现在以下方面:对预算支出的政策敏感度偏低;遗漏政府资源配置层面的绩效评价;评价内容偏重于财务、资金规模及进度,没有重点进行产出和效益评价;对结果应用没有具体建议,对加强管理方面也很少有行之有效的政策建议和措施。

  湖南预算绩效管理的下一步措施

  突出“三个维度” 尽快完善相关配套制度

  坚持问题导向,深化配套改革,重点聚焦“建立指标体系、规范操作流程、强化结果运用”等三个维度,加快建成不同行业领域、不同层次、既定量又定性的绩效指标体系。拟出台《湖南省预算绩效目标管理办法》《湖南省预算支出绩效评价管理办法》《湖南省省级预算支出绩效评价结果应用管理办法》《湖南省政府债务项目绩效管理办法》和《湖南省省级预算部门绩效自评操作规程》等5个办法,并在此基础上继续研究制定《事前绩效评估管理办法》《第三方绩效评价操作规程》《中介机构质量考核办法》等管理制度。同时,还要由点及面,把配套制度串联起来,让“三个维度”实现无缝对接。

  把牢“绩效关口” 从严规范绩效目标审核

  绩效目标是预算绩效管理的第一道关口,科学规范的绩效目标有利于促进预算部门和单位从“敞口花钱”转变到“看菜吃饭”。制定出台《事前绩效评估管理办法》,建立事前绩效评估机制,评估结果作为申请预算的必备要件,防止“拍脑袋决策”,从源头上提高预算编制的科学性和精准性。将绩效目标集中评审范围从省级专项资金拓展到部门整体支出,绩效目标审核未通过的不得安排预算,打破预算部门(单位)资金只增不减”的惯例。

  力求“客观公正” 不断提升绩效评价质量

  健全绩效自评抽查和再评价机制,压实部门单位绩效自评责任。进一步突出绩效评价重点,特别要加强对重大民生支出以及重大论坛资金的绩效评价,提升绩效评价的精准性和实效性。探索采用将中介机构人员以“重组混编”的方式开展重点绩效评价,以“中介真评”提升评价结果的权威性和公正性。加强对中介绩效执业质量的监管考核,考核结果与聘用经费直接挂钩。统筹市县财政、省直部门财务人员力量,更多采取交叉检查、随机抽查等方式,最大限度避免随意评分、感情评分。完善绩效专家咨询机制,以问题为导向,分批选取重点评价项目,组织专家、主管部门和资金管理处室开展绩效评价报告专家点评,既提高评价报告质量,又督促主管部门整改。

  打造“闭环管理” 着力强化评价结果应用

  硬化绩效评价结果运用,建立绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果反馈与运用的闭环体系,真正体现奖优罚劣的绩效导向,更好地调动资金使用单位履职尽责和干事创业的积极性。2020年,重点以教育、科技、文化专项等重大民生资金为重点,把绩效评价结果与编制来年预算及政策调整直接挂钩,提升结果运用实效。明年不断扩大范围,尽快实现所有省级专项全覆盖。

  强化“财审联动” 推动绩效管理提质增效

  建立财政审计联席会议制度,联合开展财政资金绩效指标的制定和修订工作,重点绩效评价项目和重点审计项目做到各有侧重、避免重复。强化资源共享,财政审计两家交流工作情况,共享信息资源,提高工作效率。加强成果互用,财政及时将预算执行审计等审计成果运用到预算安排、资金分配、财政管理绩效考核上,审计将绩效评价中发现的重要线索列入审计重点关注内容。共同分析梳理审计监督和绩效管理工作中发现的问题,提出改进措施,压实各部门单位的责任,进一步规范财政管理、维护财经纪律。在此基础上,推进绩效管理工作与人大、纪检监察等监督机关信息共享,协同联动,对资金绩效低下、严重违规违纪的单位和责任人员严肃追责问责,真正形成“花钱必问效、无效必问责”的强大威慑。


(本文系2020年度湖南省社会科学成果评审委员会委托课题成果,课题编号〈XSP2020WT001〉,原载于《财政监督》2020年第21期)




石建辉:深化预算绩效管理 提升政府治理现代化水平

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