为接轨国际农业补贴规则，转变农业发展方式，调动种粮农民积极性，湖南省的耕地地力保护补贴在全国先行探路，于2015年开始改革试点，2016年规范运行。桃源县严格执行湖南省的耕地地力保护补贴政策，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民。按照“种地得补贴，不种地不得补贴”的原则，要求享受补贴的农民做到耕地不撂荒，地力不降低，以计税面积内的农作物实际种植面积和每年的双季稻播种面积作为发放依据。财政部门主要负责实施方案的制定、项目审核、资金拨付和监督考核等工作；农业部门负责协助财政部门制定实施方案，负责相关基础数据采集审核、任务落实、项目组织和监督考核等工作。实践证明，耕地地力保护补贴在增加农民收入和促进粮食生产等方面发挥了积极作用，但也面临一些新情况新问题，亟需进一步调整优化政策。

一、政策效果

耕地地力保护补贴政策实施以来，有力促进了提升耕地地力水平、降低粮食生产成本和推动粮食适度规模经营，尤其直接增加了农民收入，确保了粮食产量和品质。

（一）增加农民收入。桃源县地处湘西北，总面积4442平方公里，耕地计税面积120余万亩，确权面积130余万亩，辖28个乡镇（街道）、413个村（居），全县2021年末户籍总人口为95.29万人，其中乡村人口72.91万人。县域面积居全省第4位，耕地面积居全省第1位，是国家农产品质量安全县、全省全面小康推进工作十快进县、全省县域经济发展先进县、全省特色县域经济重点县。近几年该县每年发放耕地地力保护补贴上亿元（2021年发放1.16亿元），农业人口年人均直接政策性增收近200元。

（二）确保粮食“质”“量”。由于农村人口分布的变化和对种粮大户补贴政策的落实，该县种粮适度规模经营得到较好发展。2021年种粮30亩以上的适度规模户数达到1700余户，享受补贴面积30余万亩，享受补贴面积约占当年实际种粮总面积的33%，有力促进了粮食生产，确保了我县粮食产量和品质。

二、存在问题

由于经济社会的发展变化，导致政策执行面临一些新的瓶颈制约，补贴对象、补贴依据和补贴标准等内容有待进一步科学调整完善。

（一）应补未补。一方面，现行耕地地力保护补贴政策以计税面积内的农作物实际种植面积和每年的双季稻播种面积作为发放依据，保护耕地地力并促进粮食生产是其重要政策目标。但该县耕地确权面积大于计税面积10余万亩，计税面积外种植粮食的对象难以得到补贴，未能公平享受政策雨露。另一方面，目前耕地地力保护补贴在某种程度上成了一种普惠性的承包耕地农民的收入补贴，而通过流转土地实际种粮的大户（农户）却得不到补贴，导致地力补贴鼓励种粮的政策效应打了折扣。

（二）依据不准。无论是计税面积还是耕地面积中的实际种粮面积，由于当时确定计税面积时的历史局限性、基层政府维护基层大局稳定的现实考量、基层缺乏先进的测量工具和充足的工作人员等原因，统计上报的数据与实际种粮的面积难以完全一致，对补贴的精准性有影响，基层落实补贴政策存在一定风险。

（三）标低效弱。目前我省计税面积内种植一季农作物的耕地地力保护补贴标准为每亩每年105元，种植双季稻的耕地地力保护补贴标准为每亩每年175元，并已多年未调整。但相应的农资价格已大幅上涨，种粮综合成本大幅上升，政策效应大幅减弱。

三、完善建议

为更好地实现耕地地力保护补贴保障国家粮食安全、维护种粮农民利益和保障耕地数量和质量等政策目标，并确保政策平稳过渡，应重点在以下四个方面发力。

（一）科学调整。随着经济的发展和现实需要，耕地地力保护补贴也应同步提标增长，总的原则是“存量保稳定，增量促调整”，即现在105元/亩的补贴用于普惠性耕地地力保护补贴，确保农民既得利益不减少，维护社会大局稳定。现鼓励种植双季稻70元/亩的补贴资金和今后提标增加的补贴资金重点向实际种粮的大户倾斜，真正确保粮食实际产量。

（二）精准补贴。“计税面积”是农村税费改革的产物，至今已运用20余年，由于税费改革时“查田定产”数据具有时代局限性、一直以来的耕地“占”“补”动态变化等原因，很多地方计税面积已和实际确权承包面积不符，与实际种粮面积更有较大出入，导致地力补贴基础数据不准确。可考虑在以前数据的基础上，利用北斗、高清卫星地图和地理信息系统等现代手段和工具，对耕地进行深度普查，全面掌握耕地地理位置、面积等准确信息，建立空间和属性数据库，按精准的实际种植面积进行补贴，严格“应补尽补，非补不补”，更好地激发农民的种粮积极性。

（三）强能夯基。补贴政策落实主要靠乡镇的财政所、农业服务中心和村组干部，而这些部门工作千头万绪，“人少事多”的矛盾相当突出，精准落实补贴政策面临较多困难。应确保基层服务岗位的人员数量和素质，配强基层工作的先进设施设备，不断提升工作效能。同时，以村为单位规范耕地流转，种粮大户等规模种粮主体应通过村级组织依法流转耕地，便于乡村统筹协调各方关系，维护粮食生产的良好环境，也有利于发展壮大集体经济。

（四）综合施策。耕地地力保护补贴是2015年“三合一”改革的结果，初步体现了整合效应。但目前涉农种粮补贴仍有稻谷目标价格补贴、种粮农民一次性补贴、粮食适度规模经营补贴等，可结合这次耕地地力保护补贴政策调整，进一步整合相关涉及种粮的补贴，提高耕地地力保护补贴标准，减少同类补贴种类，既减轻基层落实补贴政策的难度和工作量，也可以进一步增强政策效应。同时，确保粮食安全应综合施策，除了加大补贴力度，维护农民既得利益，直接增加农民收入，还可考虑适当提高国家粮食保护价格，确保种粮效益自然会更有效地激发种粮积极性。