芷江侗族自治县位于湖南省西部，云贵高原东缘，区域面积2099平方公里，辖9镇9乡，总人口38.2万；侗、汉、苗、土家等25个民族在此和谐生息，是全国五大侗族自治县之一。芷江以水稻、柑桔等农业种植为主，一年四季瓜果飘香，森林覆盖率达70.28%，是典型的山区农业县。2018年以来，芷江坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持高位推动、源头管控，建立“项目主管部门+发改部门+财政部门+第三方”四方联动机制，优化专项债券储备与发行，累计发行专项债券16.5亿元，为推动芷江高质量发展提供了坚实保障。

一、主要做法及成效

政府专项债券是地方政府举债融资的合法渠道，也是当前做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手，是补齐基础设施和社会民生短板、扩大有效投资千载难逢的机遇，本文从如何强化专项债券项目储备、发行等方面入手，简述山区县在专项债券管理中主要做法、存在的困惑和问题，如何用好管好专项债券积极财政政策，促进山区县高质量发展。

（一）科学谋划布局高

1、高站位谋划布局。政府专项债券是地方政府举债融资的合法渠道，也是当前做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手，是补齐基础设施和社会民生短板、扩大有效投资千载难逢的机遇，芷江各行政事业单位、国有企业、平台公司，深入研究、对标专项债券支持范围和发行要求，围绕“三高四新”战略定位和芷江“三城一中”建设目标，聚焦工业园区基础设施、民政养老等短板领域、聚焦农林水利等重点项目，积极谋划一批迟早要上、群众期盼、社会效益明显的好项目纳入储备范围。2018年以来，储备专项债券25个，成功发行20个。

2、高起点决策部署。专项债券项目储备是政府专项债券发行的前提和基础。我县高度重视政府专项债券储备工作，建立了以书记、县长为召集人的政府性债务管理联席会议制度；成立了以书记、县长为组长的政府性债务管理工作领导小组，严格落实债务管理属地责任。书记、县长多次召开县委常委会会议、县政府常务会议及相关专题会议，高位部署、推动政府专项债券储备管理工作。

3、高层级专项督导。针对储备入库不一定能落地、储备入库不一定能发行等问题，我县成立专项债券储备工作专班，常务副县长牵头，各分管副县长联点督导，坚持项目单位“一把手”亲自抓，压实专项债项目责任。仅今年6月份以来，对项目储备前期工作难点和问题，常务副县长牵头、各分管副县长专项督导调度20次，大到政府债券投向，小到项目实施方案，每一个环节每一道关口，逐一研究、逐一把关，齐心协力抓好专项债券项目。

（二）审核评估规格高

根据湖南省人民政府《关于印发〈进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法〉的通知》（湘政办发[2022]26号）等文件精神，我县所有政府性投资项目在履行立项和决策前，严格落实资金来源审核、评估论证和投资联审机制，做到五个全覆盖。2023年完成政府投资市级评估8个，省级复审12个；完成市级投资联审6个。

1、范围全覆盖。凡属于党政机关、各类事业单位建设的固定资产投项目、国有投融企业投资建设的非经营性固定资产投资项目、国有投融资企业投资建设的经营性固定资产投资项目，全部实行资金来源审核，履行立项和决策审批。

2、提级审核全覆盖。凡是要决策上马的政府性投资项目，投资规模5000万元以上的，必须提请市级财政部门进行资金来源评估论证；投资规模20000万元以上的必须提请省级财政部门进行资金来源评估论证复核，提供虚假资金来源或者是增加政府隐性债务，违规举债的一律不予通过。

3、审议和决策全覆盖。列入政府性投资项目的，都必须提交县级人民政府常务会审议和决策，并报县委常委会通过。

4、超概追责全覆盖。对于政府投资项目超概算的，先追责、再审议。

5、项目审计全覆盖。发行成功的政府债券项目，全部列入年度审计计划，从严管控地方政府债务风险。

（三）部门联动成效好

1、项目储备谋划早。按照“资金跟着项目走”原则，严格实行政府专项债券项目“先储备、后发行”制度，建立了全年常态化储备项目工作机制。发改督促做好推进项目立项工作；县财政安排项目前期工作费用2000万元，有效保障项目储备质量；项目单位根据各部门行业“十四五”规划和年度发展目标，做好重点项目前期准备，对有收益的公益性项目且符合专项债券发行条件的，列入专项债券项目储备。2023年储备专项债券项目20个，涵盖工业园区基础设施、城乡污水处理、卫生医疗、民政养老、交通运输、城市管线、职业教育、学前教育、农林水利9大板块。

2、部门联动质量高。一是提高专项债券申报材料的审核。充分调动发改、项目单位，环保、住建、自然资源部门等部门，对项目发行所需的可研、可研批复、环评、实工许可、用地预审等资料形成联动互审；二是财政部门牵头加强政策学习，充分领会债券储备入库的时间节点、条件等要求，掌握主动权，做好服务指导；三是成立项目评审组，引入第三方评估机制，对每一个专项债券项目量身定制“一对一”服务，明确专项债券项目“施工图”、“时间表”，“会诊”前期工作关键节点。通过“项目主管部门+发改部门+财政部门+第三方”四方联动的方式，确保成熟一批储备入库一批、申报一批发行一批。2023年审核上报专项债券储备项目20个，总投资49.45亿元，专项债券需求33.21亿元。

3、风险把控新常态。县财政部门前移政府专项债券审核关口，严格项目合规性审核和风险把控。一是督促项目单位做好专项债券项目储备事前绩效评估，骋请专家10次进行论证，找出项目可行性存在的风险；二是完善储备库项目滚动机制。根据专项债券项目政策变化、储备要求以及项目成熟度，实行动态管理，定期更新，在建优先。当年储备的项目因债券额度有限未发行的自动结转下年；当年储备项目因实施条件改变，不具备或不需发行专项债券，可以申请退库。三是落实专项债券储备负面清单。对无收益或收益无法覆盖的，不得储备；市场化运作的项目不得储备；严禁通过专项债券资金支持楼堂馆所和各类形象工程、政绩工程。四是储备环节全面编制融资平衡方案和项目评审报告，对平衡方案内容不完整、收支预测不合理，收益不平衡的不得储备入库。

二、存在的困难和问题

结合我县近几年专项债券管理工作来看，存在如下困难和问题：

（一）项目储备环节。一是入围条件高。符合国家支持方向，公益性且收益要全覆盖专项债券还本付息，非专项债券负面清单投向内容，优先支持在建项目。二是支撑条件高。专项债券项目专业、政策性强，入储备库，需要提供立项、立项批复、财政风险承受能力评估，环评、选址意见、事前绩效评估等资料。湘政发[2022]26号等文件出来之后，政府性投资项目决策和立项前，投资额达到5000万元及以上的，分别要报请省、市进行资金来源评估论证，出具资金来源评估证论意见。三是储备成本高。由于项目储备所需支撑条件，均要依赖第三方才能完成（比如可研、事前绩效评估、初步设计、项目建议书、资金初步融资平衡等）。

（二）项目发行环节。一是项目成熟度要求高，需要提供建设用地许可、建设规划许可、施工许可或开工令，土地使用证等资料，这些资料大多数通过网上省级相关部门审批通过，获批上述资料时间花费太长。二是专业技术性强。项目储备完成后，发行准备要提供融资平衡方案、财务审计报告、法律意见书，简称“一案两书”。上述资料全部需要第三方专业机构方能完成，否则无法完成发行入库。三是受政策调整影响大。一个项目从储备、需求到发行库，能否发行成功，受政策变化的影响太大，如政策调整不支持发行，即使入了发行库，也发行不了。比如今年3月14日之前，保障性安居工程-自行建设的配套人才公寓项目是支持的。

（三）资金筹积使用环节。一是项目建设进度有要求。三个月内必须形成实物工程量。项目建设除有上述提到的程序外，还需项目预算初步设计，预算评审、招投标等程序。三个月内形成实物量非常困难。二是资金使用进度有要求。项目资金原则上当年发行的当年要使用完毕，尤其是今年6月发行完毕、10月底前使用完毕。

（四）增加地方财政负担。首先专项债券是政府债务，且每一个项目可以发行投资规模的50%-80%，地方财政要配套资本金20%-50%；其次还本付息。专项债券从发行成功之日起要承担利息，即建设期内就要付息，项目没有收益所需利息均由财政承担；再次有承担还本义务风险。如项目经营发生中断等情形，还本也将由财政负担。

三、管好用好专项债券有关思考

对于山区县而言，在项目储备方面不具备明显竞争优势，专项债券对地方经济有一定的促进作用，但始终是要还的，且存在债务风险。因此，在优化专项债券发行使用管理方面，有如下思考；

（一）强化政策培训。专项债券专业性、政策性强，对于基层来说是薄弱环节。因此采取视频开会、现场调研、集中学习等多种方式，强化政策培训，尤其是上级领导现场调研、集中组织学习二种方式，既可以学习到政策核心要点，又能面对面答疑解惑。

（二）优化分配结构。过来，芷江为实现全县整体脱贫，超前承担了支出责任而导致较大财力缺口。然而对于经济相对薄弱的山区脱贫县来说，专项债券项目的竞争优势不强。因此，应调高一般债券分配额度，置换因脱贫攻坚而产生的债务，真正降低财政负担，有效确保乡村振兴和脱贫攻坚的有效衔接。

（三）完善管理制度。按照专项债券使用要求，当年发行的专项债券原则上当年使用完毕。然而专项债券从编制项目可研、可研批复，初步设计、概算审核等前期工做至少要三到五个月；发行成功后，再按项目和财政性监管要求，履行完代建制，财政评审、政府采购等程序，至少需要五到八个月方能落地建设。在建项目当年使用完毕，故然没有问题；但大多数专项债券项目只是具备发行条件，为避免新增隐性债务，往往要等到债券发行成功后方能实施。因此需完善专项债券资金使用和项目管理流程，确保资金使用效益。