郴州市苏仙区地处南岭山脉和罗霄山脉交汇地带，辖8镇6街道，116个行政村69个社区，43.6万人口，区划面积1342平方公里，其中农村面积1309平方公里、占97.6%，属典型的城乡结合型农业区。受自然地理条件的限制，自身财力基础极其薄弱，加之经济下行、疫情冲击、政府债务化解和减税降费等多方面不利因素影响，财政收支矛盾日益突出，政府性债务包袱十分沉重，财政运行风险等级常年被省市列为红色，是典型的财政困难区。近年来，苏仙区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，积极挖潜增收，努力改善支出结构，科学调度国库资金，“三保”支出得到了有效保障，全区未发生区域性、系统性风险，为经济社会持续健康发展提供了有力支撑。

一、经验之谈：挖潜增收，节支降耗

在财政收支形势极为严峻的情况下，苏仙区落实过“紧日子”思想，精打细算、厉行节约，大力压减一般性支出，进一步统筹资金、优化支出结构，集中财力兜牢兜实“三保”底线，资金使用由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，切实将支付保障风险维持在总体可控范围。

（一）严预算。全面实施零基预算，打破基数概念和支出固化格局，对近五年涉及财政支出的文件、会议纪要进行清理，不符合现行财政管理规定的，不列入预算范围。单独编制“三保”预算，“三保”支出全额纳入预算，确保工资、各项基本民生政策落实到位。从严从紧编制部门预算，坚持无预算不支出，禁止单位在省定民生政策基础上提标扩面或出台新的民生政策，新的增支政策经会议通过后，除有特殊规定外，一律在次年度预算中安排。原则上不受理、不研究预算追加事项，预算单位新增支出优先通过整合现有资金解决。

（二）促增收。加强财政收入调度，成立收入工作专班，主要领导亲自靠上，定期组织业务骨干梳理研究重点税源情况，对统计、投资、纳税等关联指标进行比对核查，逐项制定挖潜办法，实行清单式管理，确保应收尽收。加强对重点行业、重点领域、重大项目和重点税种的分析和预判（如采矿行业、文旅大会重点项目、高速公路改扩建工程、“五私”税收等），综合利用信息化手段，精准摸排中小、零散企业等分散税源，强化税费征管，堵塞跑冒滴漏。深化财政票据电子化改革，让非税收入征管工作进一步规范化、程序化、科学化，确保非税收入及时、规范入库。围绕股权转让、政府资产变现、低效用地盘活、土地收储转让等税费缴纳的关键环节，深入研究增收办法，多措并举将其转化为可用财力。抢抓政策机遇期，精准向上对接汇报，积极做好项目包装、申报和入库工作，全力争取上级转移支付资金和政府债券资金，切实增强财政保障能力。

（三）控支出。把过“紧日子”作为预算安排的长期原则，严格控制公务用车新增购置，严格审核公务用车运行维护费支出，对大额维护费用予以重点关注；严格按标准安排食宿、交通及公务活动，简化接待礼仪，反对铺张浪费；严格因公出国（境）经费审核，严禁以各种名义变相公款出国旅游。实行会议、培训年度计划管理，提倡电视电话会议或视频会，倡导俭朴节约会风，严禁列支与会议无关的任何费用。优化办公家具、设备、用品的配置使用，已到更新年限但尚能继续使用的，暂缓报废处置；建立公物仓，将低效运转、长期闲置的资产、机构改革或办公用房调整中腾退的资产、大型活动和临时机构购置的资产纳入公物仓管理，实行资产配置“先调剂后采购”制度，在有可调剂资产的情况下实施调剂，避免资产浪费、重复购置等问题；推行无纸化办公，减少纸质公文印制数量；提高水、电、油、气等利用效率，倡导“随手关灯”“节约用水”“纸张正反面书写、打印”等良好习惯，厉行节约每一张纸、每一滴水、每一度电。禁止单位履职事项通过政府购买服务或委托第三方机构增加支出，从严控制编外用工，大力精简编外人员，2022年压减临聘人员630人，节约财政资金0.58亿元。禁止单位将区本级年初预算经费以及上级转移支付中可统筹用于平衡区级预算的财力性补助资金进行二次分配，确需二次分配的，由主管部门商财政部门并报请政府主要领导同意后执行。

（四）保重点。聚焦区委、区政府重大战略、重点领域和重大改革，着力调整和优化支出结构，确保重点支出有保障。从严抓好年度预算执行与预算监控，把“三保”放在支出顺序首位，把确保工资发放摆到财政工作更加突出的位置，全区实行工资统发、“三险两金”统缴，坚持同工同酬，打破单位之间缴费不一致的问题，坚决守住保工资底线；把基本民生支出预算打实、打足，做到不留缺口，确保各项民生政策有效落实。加强对库款的调控和调度，安排专人负责监控库款，密切关注库款余额变动情况，全面掌握库款结构和流入流出规律。实行大额支出计划报备制度，对非紧急、非重点支出延后支付或分批多次拨付，以时间换空间，切实减轻库款保障压力。

（五）强统筹。坚持“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”，增强“四本预算”之间的有效衔接，加大政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。强化财政存量资金核查和清理收回，本级资金原则上不予结转，对结转一年以上的上级资金、结余资金，以及非急需、低效资金及时收回财政，统筹用于“三保”支出等重点领域。单位结转或当年收到的上级指标与单位部门预算安排的支出中有相同或相近的，优先消化结转的上级指标或当年收到的上级指标。对全区资产资源进行清查，将政府存量资产合理变现，处置收入用于“三保”支出需求。整合村级河长、田长、林长、一村一辅警、网格员和报灾员等辅助性人员职责职能，既精简了人员又提高了待遇，同时也节约了财政资金。对全区投保的商业性保险赔率进行摸底，对赔率较低的商业保险压减其投保额，赔率极低的取消其投保额。

（六）防风险。加强“三保”风险研判，定期向政府报告“三保”风险状况，统筹安排好国库资金调配和现金流量管控，坚持“三保”在财政支出中的优先顺序，建立库款保障能力应急响应机制，关键时刻采取超常规措施和“托底”办法，具体措施包括但不限于暂停其他资金拨付、抓紧清收财政借垫款、压减“三保”以外的其他开支、依法调入预算稳定调节基金、调入其他资金、盘活财政存量资金等，确保将风险化解在萌芽状态。加强政府债务管理，牢牢守住“隐性债务不新增、三保资金不断链、重大风险事件不发生”的底线，合理制定偿债计划，建立偿债准备金，对已形成的隐性债务，在摸清债务总量的基础上，建立隐性债务台账，进一步明确偿债主体、来源及偿还期限、时间等，对每一笔债务实行动态监控。按照“谁举债、谁偿还”的原则，对单笔金额较大的隐性债务，通过延期展期，错开还款高峰期；对金额较小、期限较短的隐性债务，通过争取上级资金支持，多渠道筹措还款来源，减轻还款压力，切实降低政府债务风险。

二、现实之困：财力羸弱，捉襟见肘

近年来，苏仙区虽然在财力保障方面做了大量工作，但受自然条件和历史条件影响，财力羸弱、负担过重的现状没有得到根本性改变，财政困难仍然是苏仙区的基本特征，保“三保”工作也将是苏仙区当前和今后一个时期相当重要的政治任务。

（一）共享收入少。苏仙区属市辖区，现执行的市与区共享收入比例为68:32（出之于郴政办发〔2009〕38号文件），后期仅对增量部分进行了微调，因时间久远，此共享收入比例与当前的经济发展模式已然不相适应，也严重制约了苏仙区的经济发展，加之市财政对区内优质企业实行“点单”（收入归市级所有），致使苏仙财政收入更是雪上加霜。2022年苏仙区完成共享收入23.06亿元，但实际分到苏仙区的仅为4.84亿元。

（二）经费负担重。近年来，在上级财政压减经费后，部分上级垂直管理单位为保障其工作经费不减，以正常开展当地工作为由，要求地方财政予以弥补工作经费，如预备役工兵团、武警、武装、消防、气象、税务、法院、检察院、人民银行等单位，致使苏仙财政除保障本级“三保”外还需每年额外负担上级垂直管理单位工作经费0.7亿元。

（三）税源支撑弱。苏仙区经济基础极为薄弱，实体企业规模总体偏小，经济结构相对不合理，产业发展层次不高，全区未形成规模产业集群，缺乏优质税源支撑，加之现行财政体制和政绩考核机制使招商引资工作在各区县之间形成了区域割据，而苏仙财政基本上是“吃饭”财政，出台的招商引资优惠政策十分有限，在一定程度上降低了对外来资本的吸引力。2022年，苏仙区辖区内有7037家企业，全口径税收收入完成23.06亿元，其中大部分税收来源于房地产行业、批发和零售业，纳税额超过百万元的企业有236家，不足百万元的有6801家、占比96.64%。

（四）库款压力大。近年来，党中央、国务院部署实施了一系列减税降费政策措施，有效提振了市场信心和激发了市场主体活力，但对区级财政收入却造成了严重冲击，在一定程度上拉低了库款保障水平，“三保”压力急剧增大。2022年苏仙区增值税留抵退税资金4.18亿元，惠及市场主体近203家，据不完全统计，增值税留抵退税影响地方级财政收入0.5亿元。此外，苏仙区属城乡结合型农业区，对土地出让收入依赖程度较高，一旦购房置业受挫，房地产销售遇冷，年初预算从土地出让收入中调入到一般公共预算统筹使用的财力将难以实现，部分“三保”等刚性支出将难以保障。

（五）债务化解难。随着新增地方政府债券的不断增加，维持综合债务率不反弹需要更大规模的综合财力来支撑，在地方财政收入增长难、土地出让收入大幅减少的情况下，防范政府债务风险压力将持续加大。2022年，苏仙区地方政府债务付息支出达2.66亿元。另外苏仙区关注类债务数额较大，占三类债务比重达37.74%，非标产品占比高，偿债压力大，防风险任务艰巨。

（六）提标扩面多。尽管上级政府明确要求，除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或增加下级负担的政策，但在实际中“上级出政策，区级买单”事项仍然较多，如要求逐年提高基层卫生院保障比例、乡镇干部职工待遇、村干部基本报酬、离职村干部生活补助、村（社区）组织运转经费、退休人员基本养老金，每年安置退役军人30余人在机关事业单位就业，每年新招聘教师240余人化解大班额等。该类事项每年增加财政支出达1亿元以上，全部由区级承担，严重超出了区级财政承受能力。

三、化解之策：同频共振，齐心发力

要解决财政困难地区存在的问题，非一人之力所能及，需要上下级财政联动，齐心协力、统筹谋划，既要精准施策，又要通过完善体制机制，以此激发财政困难地区的内生动力，促进地方财政可持续发展。

（一）建议调整共享收入比例。为进一步理顺市与区的财政收入分配关系，建立合理的财政分配机制，建议采用“放水养鱼”的方式，提高市区两级共享收入分成比例至50:50，以此调动财政困难地区发展区域经济的积极性，提高财政困难地区的可用财力，增强财政困难地区社会经济统筹发展能力，进一步提升财政困难区对社会公共事务支出的财力保障。同时，取消市级“点单”行为，将苏仙区辖区内的所有企业税收列入市区共享收入，不再单独设立结算企业。

（二）建议取消垂管单位经费。按照“谁家孩子谁抱走”的原则，建议取消上级垂直管理部门摊派的一切经费，其经费应由上级财政部门按照职能划分予以全额保障并列入年初预算，上级财政部门及上级垂直管理部门不得向下级财政部门摊派任何费用，上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

（三）建议加大转移支付力度。近年来，苏仙区财政非常吃紧，加之经济下行、政府债务化解和减税降费等不利因素，财政增收渠道十分狭窄，而刚性支出逐年只增不减，呈大幅度增长，仅靠本级微弱的财力如杯水车薪，收支矛盾异常突出。因此，建议上级财政部门充分考虑苏仙区实际情况，不断加大均衡性、财力性转移支付规模，帮助苏仙区弥补收支缺口，并逐年提高倾斜比例。针对上级出台的政策性提标扩面增支，增量部分由上级财政部门予以全额保障。

（四）建议提高民生补助比例。上级出台的民生政策极大地促进了困难地区的发展，但绝大部分民生政策都是按一定比例进行补助，需要本级财政拿出一定配套资金，而财政困难地区财力状况较差，配套资金已然超出了地方财力的承受能力。因此，建议上级财政部门因地制宜，不搞“一刀切”，应多考虑当地财政承受能力，根据不同的经济发展水平，采取不同的资金配套比例，对财政困难地区采取降低配套比例或者取消配套比例，以此缓解财政困难地区财政压力。

（五）建议优化库款保障机制。目前，上级财政部门采取月末库款余额和月均库款流出比例计算库款保障水平，并据此判断库款保障能力，下级财政部门为了增大月末库款余额和减少月均库款流出，在一定程度上延后了部分款项支付，以此提高库款保障水平，所以单纯使用该项指标已不能准确反映库款保障能力。因此，建议上级财政部门按上年度上级补助收入的月平均数在每月上旬或中旬拨付调度款，并在月末提前通报下月调度款额度，同时适当提高税收留用比例，既能赋予区级更大的支配调度空间，又能提高财政资金使用效益，切实减轻财政困难地区“三保”保障负担，降低“三保”支付保障风险。

（六）建议放宽经济发展政策。财政困难地区的经济发展既要理顺发展秩序，更需要创造宽松的发展环境，上级财政部门应积极为财政困难区营造宽松务实高效的经济发展环境，进一步放宽财政政策，尤其是在税赋、信贷、规费收取、土地审批等政策上，应给财政困难地区更多的优惠和更大的支持，为财政困难地区创造更有利的发展条件。