湖南省于2022年12月出台《耕地地力保护补贴政策实施方案》（湘政办发〔2022〕69号），并于2023年4月发布配套落实通知（湘农联〔2023〕24号），自2023年起实施新一轮耕地地力保护补贴政策。新政策将耕地地力保护补贴与适度规模经营补贴合并，明确以保障国家粮食安全、维护种地农民利益和提升耕地地力水平为核心导向。我们立足粮食主产县的政策实践，对其政策目标及优化路径进行了探析思考，旨在为政策功能精准发力，政策效能最大化提供有益参考。

一、新耕地地力保护补贴的政策目标

（一）核心目标三位一体

一是保障国家粮食安全。通过补贴调动农民种粮积极性，重点倾斜双季稻生产，确保粮食播种面积和产量目标。

二是维护种地农民利益。在保障耕地承包经营权农民既得利益不受损基础上，鼓励“多种粮、种好粮”。

三是提升耕地地力水平。建立补贴与地力保护挂钩机制，遏制耕地“非农化”“非粮化”，保障耕地数量不减少、质量不降低；引导农民采取秸秆还田、深松整地、科学施肥用药、病虫害绿色防控等措施保护耕地、提升地力。

（二）补贴普惠激励并重

新耕地地力保护补贴政策规定其补贴对象为拥有耕地承包权的种地农民，村组未发包耕地和国有农场耕地补贴对象原则上为村组集体、国有农场。涉及耕地承包权流转的，已签订流转协议报经乡镇人民政府或其指定机构备案，并约定补贴资金受益人的，按照协议执行（未约定则归承包方）。

一是普惠政策。对已确权登记颁证到户的耕地，以实际种植作物的耕地面积作为补贴依据（负面清单7类情形不予补贴），在95元/亩—114元/亩的区间内，由各县据实确定基础补贴标准（具有普惠性）。

二是激励政策。按普惠标准发放后仍有结余的，鼓励按照粮食实际播种面积等因素提高双季稻生产的补贴标准（具有激励性），体现“谁种粮、谁受益”导向。

二、实践中面临的瓶颈挑战

（一）普惠化倾向弱化政策靶向性

因耕地承包农户对国家惠农补贴的利益依赖，一般不愿意将实际种粮的激励性补贴让渡给流转耕地的大户，所以实践中有的地方往往是没有签订流转协议或者虽然签订流转协议但激励性补贴未明确到实际种粮的流转大户，这样激励性补贴几乎都发放给了耕地承包户，补贴与种植行为脱钩，导致承包户“坐享补贴”却未耕种，实际种植者承担生产风险但未获激励，耕地保护责任悬空，种植双季稻成本压力未缓解，激励性补贴未能精准引导双季稻生产，削弱了“藏粮于地”政策效果。

（二）协议机制悬空引发执行风险

有的乡村流转协议签订和备案不够严谨，未实质约定受益人，实际种植者难以主张权益，种粮大户积极性受挫。同时，往往同一村组内，土地流转给大户自己未种地的承包户获得“普惠+激励”两部分补贴资金，而土地未流转自己种植单季稻的农户仅享受“普惠”部分补贴资金，容易引发农户攀比，诱发上访风险。

（三）机制效能不足放大政策偏差

由于缺乏科技设备和人才，基层执行能力不足，尤其对耕地实际使用情况核验能力有限，实际种植面积核实以及耕地抛荒、“非粮化”监管主要依赖乡村人工巡查核实，效率低下，精准度有盲区。补贴资金与生产责任脱节，缺乏对承包户或种植者地力保护行为的刚性约束，耕地抛荒治理成效有限。综上所述，新耕地地力保护补贴保障国家粮食安全、维护种地农民利益和提升耕地地力水平“三位一体”的政策目标，有的地方可能只有“维护种地农民利益”实现较好，为农民带来了普惠性收入，政策功能“三缺二”，补贴机制有待进一步完善。

三、深化政策落地效能的完善建议

（一）立足政策空间推动精准施策

一是用活省级新政策。完善政策细则明确普惠性补贴后结余资金“种植者优先”原则，依据湘农联〔2023〕24号“结余资金可提高双季稻补贴”的授权，市、县进一步明确强制结余补贴与实际耕种挂钩，耕地地力保护结余资金专项用于实际种植双季稻的经营主体，由实际种植双季稻者申领，无需另行签订协议，打破执行僵局，破解协议虚设问题，直接实现“谁种粮、谁受益”。

二是探索差异化补贴：在双季稻适种区，按照全县统一标准给予激励性补贴；在非适种区，实行科学轮作休耕，结余资金统筹用于高标准农田建设或地力提升项目，牢牢守住耕地红线。

（二）创新工作机制强化精准核验

确定精准的补贴依据（耕地面积和种植面积），是精准实现政策目标的关键，应充分利用现代信息技术服务确保补贴依据的精准性。

一是搭建信息技术平台。建立电子化流转备案系统，协议线上登记并公示，杜绝虚假备案。推广“三合一”信息平台，整合承包权数据库、卫星遥感种植监测、补贴发放系统，自动核验实际种植者与面积。

二是购买专业核查服务。通过政府购买专业的第三方核查服务，对大户种植面积进行无人机航拍复核，解决基层人力不足和技术手段与监管要求不匹配问题。

三是综合施策闭环监管。通过技术赋能实行“遥感+实地”双核验，运用卫星遥感监测耕地种植情况，结合乡镇实地抽查，动态更新补贴数据。资金发放全流程穿透管理，通过“一卡通”或国库集中支付系统直补实际种植者账户，建立结余资金专项台账，确保“双季稻面积－补贴资金”精准匹配。

（三）强化政策协同促进利益平衡

一是构建联动机制。按照“地－钱－责”的思路对承包权与经营权分权赋责：承包权人领取基础补贴（普惠政策），需履行耕地不抛荒、不破坏地力的义务；经营权人种植双季稻可申领结余补贴（激励政策），承担地力提升措施（如秸秆还田），推行“补贴承诺制”，申领补贴时同步签订耕地地力保护承诺书，将深松整地、有机肥施用等纳入核验内容。对连续两年地力下降的耕地，扣减次年补贴额度。

二是保障工作经费。耕地地力保护补贴政策性强、涉及面广，精准补贴工作难度大，县乡财力捉襟见肘，建议省级财政统筹安排专项工作经费，主要用于耕地地力保护补贴依据的核查（重点核实耕地面积、种植面积和负面清单等方面情况），以及发放工作相关的办公耗材、人员培训和会议，核定补贴对象信息、政策宣传、资金监管、监督检查及公开公示等相关工作经费支出，由县级测算分配，原则上向乡镇倾斜，优先保障乡镇开展有关核实核减工作。如贵州省安排了耕地地力保护补贴工作经费，其做法可以参考。

湖南省新耕地地力保护补贴政策通过“基础普惠+结余激励”双轨设计，为调动粮食生产提供了制度框架。基层实践表明，新耕地地力保护补贴政策的核心功能在于平衡农民权益、粮食安全与耕地保护三元目标，唯有通过机制创新将补贴资金与种植行为、地力责任深度绑定，才能破解“补非所用”困局。县级层面可以主动作为，在省级政策框架内探索“基础普惠补贴保权益、结余激励资金促生产”的双轨路径，让补贴真正流向“保护耕地的人”和“种植粮食的地”，筑牢粮食安全基石，真正实现“藏粮于地、藏粮于技”的战略目标。