2025年7月31日，湖南省第十四届人大常委会第十七次会议审议通过《湖南省财政监督条例（修订）》及《湖南省建设工程造价管理条例（修订）》（以下简称“两条例”），标志着工程建设财政监管模式发生重大转向。本文立足新颁法规政策和工作实际，探析取消最高投标限价和结算财政评审对工程建设领域各责任主体权责的重构效应，研判监管模式转型带来的挑战与机遇，提出财政部门精准施策、构建新型监管生态的可行路径，以期为高效安全推进政府投资项目治理现代化提供决策参考。

一、监管权责的战略性重构

湖南省第十四届人大常委会第十七次会议审议通过的“两条例”，修订的本质是政府治理逻辑的深刻变革，即通过简政放权激发市场主体活力，以预算管控和绩效约束为核心，重构权责清晰、风险自担的工程建设监管新生态。核心修订内容聚焦两点：

（一）取消财政直接审核权

删除原《湖南省政府投资建设工程造价管理若干规定》第三条第三款中的“财政主管部门应当对纳入财政评审范围的政府投资建设工程最高投标限价进行审核”、第七条第三款“纳入财政投资评审范围的政府投资建设工程，建设单位应当将施工过程结算文件、竣工结算文件报县级以上人民政府财政主管部门审核。财政主管部门应当及时审核，及时拨付建设资金。”废止最高投标限价财政评审核准环节，建设单位自主编制并承担限价合理性责任。取消原第七条规定的结算文件财政评审前置程序，明确建设单位对结算结果的真实性与完整性负主体责任。

（二）推动财政职能战略转型

将原《湖南省财政监督条例》第九条第二款“县财政部门下沉至项目建设单位，财政角色从级以上人民政府财政部门应当对财政投资项目和重点支出预算、结算、决算等进行财政投资评审。”修改为：“县级以上人民政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。”修订后的《湖南省财政监督条例》要求财政工作重心从“事中审核”转向“源头管控与结果问效”，聚焦构建“项目支出预算评审制度”。监管责任主体发生转移，风险控制重心由“裁判员”转变为“规则制定者”与“绩效守卫者”。

二、对责任主体的多维影响

（一）建设单位：权责同步扩大，能力建设迫在眉睫

核心变化：从政策执行者跃升为造价管控的全面责任主体。

主要影响与挑战：一是专业能力短板凸显。自主编制投标限价、审核结算对专业素养要求极高。由于现阶段多数县直部门及乡镇缺乏专业造价人员，投标限价失真风险陡增。二是责任风险空前加大。建设单位需对造价真实性负全责，串通抬价、签证管理混乱等廉政风险点增加，不排除内控制度薄弱的单位，监管链条存在断点。三是效率与风险并存。新法规政策实施后，虽然招标周期预计平均缩短30%左右，但如果缺乏有效应急纠错机制，一旦决策失误易引发连锁风险。

应对方向：一是分层级补强能力。县级平台公司（如城投）组建自有造价中心；小型单位强制采购全过程工程咨询（政府制定机构短名单，引导规范服务）。二是技术赋能决策。开发“限价智能辅助工具”，对接省发布价格平台，利用历史项目数据模型自动校验限价合理性。三是健全内控体系。制定建设单位造价责任负面清单，明确禁止行为。

（二）财政部门：从“裁判员”到“规则制定者”与“绩效守卫者”

核心变化：退出具体事务性审核，强化宏观规则制定与预算绩效管控。

职能重构重点：一是筑牢预算评审“防火墙”，建立项目分类管控机制。对民生/重大工程实行“穿透式”预算评审；招标（采购）限额以下项目采用“备案+抽审”的监管方式（抽审率结合实际确定）。二是构建风险预警体系。推行“红黄蓝”预算风险评级抽审机制（如蓝档项目抽审率10%，红档项目抽审率100%），动态配置监管资源。三是强化绩效硬约束。将结算期后绩效审计结果与预算安排直接挂钩（如可探索项目决算偏差率超过5%的，冻结责任单位新项目申报资金）。

角色定位：专注于制度设计、标准制定、风险监测与结果运用，确保财政资金配置效率与安全。

（三）审计部门：转向精准狙击与数据联防

核心变化：审计重心后移，聚焦重大风险与绩效审计。

策略转型要点：一是加大结算审计覆盖与深度。提高审计样本比重，重点关注高价变更、关联交易等风险点。二是科技强审提效。如引入BIM模型审计技术，取消冗余的限价备案检查环节等。三是构建跨部门联防机制。打通财政预算系统、住建诚信平台、审计疑点库，建立跨部门“数据池”，实现高风险项目自动预警。

监管目标：提升审计威慑力，形成“数据跑路、精准制导”的监督新模式。

（四）承包商与造价咨询单位：市场规则重构下的生存法则

承包商面临的机遇与挑战：最高限价取消或可缓解“断崖式”低价恶性竞争，但对变更签证与造价风险管控能力要求剧增，能力不足易导致亏损。对策：推行承包商造价风险自评指引，明确材料价格波动超10%的刚性调价机制，引导理性投标与精细化管理。

造价咨询单位及造价师面临的机遇与挑战：全过程咨询市场预期扩容300%左右，服务价值链延伸。造价师个人执业责任风险陡升，面临诉讼索赔压力，其咨询成果质量直接关联建设单位责任，风险传导明显。对策：强制投保职业责任险，建立质量终身责任制与信用评价体系。

三、监管效率和风险的再平衡

实施新法规政策，对工程项目监管的总体影响主要有三个方面：

（一）监管效率显著提升

一是流程简化。取消财政评审前置环节，项目启动与结算周期大幅压缩（预计平均缩短30%左右）。二是资源优化。财政、审计力量从繁复的个案审核中释放，转向更具战略性的制度监管、风险监测与绩效评价。

（二）监管质量面临新挑战与转型

一是风险点转移。监管重心从程序合规性转向对建设单位内控能力、市场主体行为规范及造价实质合理性的把控，难度增大。二是数据驱动与科技赋能成为关键。对信息化监管手段的依赖度显著提高，可通过数据自动比对有效发现合同与结算偏差。三是协同监管要求增强。财政、审计、住建、司法等部门数据共享与联动是应对系统性风险的关键。

（三）系统性风险传导需警惕

存在“建设单位能力不足→限价失真/结算失控→纠纷激增/审计资源挤兑→财政绩效恶化”的风险链条，应建立健全有效的风险防控机制。

四、构建“放权不放任”新生态

为有效落实新规、平稳实现角色转变、筑牢资金安全防线，财政部门需着力构建以下配套体系：

（一）制度筑基，明晰规则底线

及时提请政府层面修订政府投资管理办法，明确建设单位权责清单、负面行为及追责机制。建立健全覆盖项目全生命周期的项目支出预算评审管理办法及实施细则，细化分类评审标准、风险评级规则与绩效挂钩机制。推动出台配套合同范本，强制嵌入风险合理分担条款（如物价波动调价机制）。

（二）技术赋能，打造智慧监管

加快建设“预算评审信息系统”与“智慧造价云平台”，实现项目预算编制、执行、结算数据全流程线上管理，自动比对预警异常（如超合同支付、超限价变更），确保红档项目100%系统评审。深化数据融合应用，打通与发改、住建、审计、公共资源交易等部门数据壁垒，构建全县统一的政府投资项目大数据监管平台，开发应用廉政风险预警模型（标记围串标、关联方交易等）。推广智能辅助工具，为建设单位提供限价编制辅助、变更签证合理性快速评估等工具，降低专业门槛。

（三）能力提升，筑牢主体责任

分层分类精准培训，实现建设单位主要负责人、财务、工程管理人员培训全覆盖，内容聚焦新规解读、内控建设、造价风险防控。搭建专业支持网络，设立县级“造价诊所”，安排专家坐诊解难。培育健康咨询市场，实施国企与非公企业“结对提升计划”，引导扶持本地优质全过程咨询机构发展，建立优胜劣汰机制，推动咨询费用合理化。

（四）强化协同，健全风险联防联控

完善“财政－审计”联动机制，预算评审结果与审计重点共享，绩效审计结论刚性约束预算安排。建立“结算争议快速仲裁通道”，由住建、财政、司法部门联合组成工作组，高效化解纠纷，避免久拖不决。实施联合惩戒，对发现的围串标、造价弄虚作假等行为，通过住建诚信平台实施跨部门联合惩戒。

湖南省取消最高投标限价和结算财政评审的改革，其深远意义在于推动政府投资项目管理从“行政管控”向“规则治理+主体责任落实”转型。短期看，建设单位的能力缺口可能带来局部造价失控风险；长期看，则通过清晰界定责任、强化市场约束与绩效导向，倒逼各方专业能力提升与行为规范。破局之道在于以预算评审为精准管控的“锚点”，以信息技术为穿透监管的“杠杆”，通过制度、技术与能力建设三管齐下，在效能与安全的动态平衡中推进治理现代化，构建“放权不放任、寓监管于服务”的新型治理体系，在激发市场活力、提升投资效率的同时，牢牢守住财政资金安全与绩效的底线，实现政府投资项目全生命周期管理的现代化升级。