深化零基预算改革是党的二十届三中全会作出的重要部署。一年多来，各地吹响深化零基预算改革的号角，将其作为缓解财政收支压力、推动高质量发展和提升政府治理效能的突破口。

近期，记者在湖南走访了解到，当地“高位推动、不搞试点、全面推开”零基预算改革，在破除观望情绪和固化利益上动真碰硬，取得了阶段性成效。同时，基层干部反映此项改革涉及面广、利益诉求复杂，纵深推进过程中还存在一些堵点，需要持续发力，保持良好势头。

破旧立新的改革成色更足

早在20世纪90年代，我国开始引入零基预算理念，多个省份启动零基预算改革试点工作，但不论是从外部压力还是内部动力来看，改革力度都较为有限。

如今，深化零基预算改革已是“必答题”。湖南省财政厅党组书记、厅长陈博彰说，湖南多年前就开展零基预算改革探索，当前的改革更侧重于提升财政管理科学性、预算安排精准性、风险防控有效性，站在了新的更高起点。

据了解，湖南零基预算改革“省市县三级全面推进、各类财政资金全面覆盖”，破旧立新的改革成色更足。

——破观望情绪，凝聚各方改革共识。

等一等、看一看，不想改、不想动……对于各地各部门来说，零基预算改革要“动奶酪”“动存量”，阻力显而易见。多位基层财政干部认为，零基预算改革难在形成共识、平衡关系，这离不开地方党委政府的强力推动。

湖南将深化零基预算改革作为“落实党的二十届三中全会重点改革事项的第一项”，实行全省“一盘棋”。湖南省财政厅预算处处长胡云归说，湖南在本轮改革推进过程中不搞试点，省市县三级全面推开，将改革部署要求和责任横向到边、纵向到底传递到各级各部门，让各方深刻意识到此次改革没有“缓冲带”，不能再等待观望。

在湖南多地，党委政府主要负责人直接部署和推动零基预算改革，组织召开座谈会、专题调度会，建立改革工作机制，协调解决改革中遇到的突出问题，确保改革平稳有序进行。

——破固化利益，重构资金分配格局。

打破支出僵化固化格局，破除预算“基数”，是零基预算改革的核心要义。在本轮改革中，湖南对政府预算基数、部门预算基数、转移支付基数实行全覆盖，打破长期以来“基数+增长”的分配方式。目前，湖南已取消低效无效支出政策超1000项，累计清理收回非重点非刚性支出515亿元；2025年起省级专项资金安排全部要提请省政府审批，压缩部门自由裁量权。

长沙市财政局预算处处长文婷说，过去一些部门重资金分配、轻资金管理，在资金分配方面自由裁量权较大，受到的监督约束较弱。长沙在2025年将公共项目由560个整合为6大专项、17个子项，统筹预算资金309.8亿元，明确这些资金“姓公”，破除“资金部门化”窠臼。

打破部门壁垒和专项边界后，财政资金按照优先序进行重新配置和统筹，减支、增效作用明显。比如，湖南省自然资源部门牵头建设“铁塔哨兵”自然资源监测系统，数据信息供林业、水利、能源、应急等40余个行业部门使用，相比分头建设节约资金6亿元。

——破路径依赖，强化以事定钱、花钱问效。

湖南零基预算改革采取“党委政府定任务、部门谋项目、财政筹资金”的方式“以事定钱”，同时通过预算评审、绩效评价、监督闭环等长效措施，构建“花钱问效”的全流程资金使用管理机制。

记者在基层走访看到，原来部门编制预算时往往只有2周时间用来“谋事”，今年有的地方通过提前部署将“谋事”时间延长到2个月以上。湖南省科技厅科技资源统筹处副处长郭芳妤说，按零基预算改革要求，今年第一次和财政部门共同报送创新型省份建设专项资金安排方案，感到明显的变化是要在年初甚至更早就想好“把钱用于什么事情”，资金使用方向更为精准。

预算管理从“基数依赖”转为“绩效导向”。湖南省衡山县财政局副局长肖秋平说，在去年底财政局组织的预算编制工作会上，台下是89家预算单位的代表，台上同时坐着预算股长和绩效股长。据他介绍，过去只有预算股长提预算编制要求，现在绩效股长将绩效管理要求一并提出，各单位对于提升资金使用绩效有了更加深刻的认知。

做什么事、花多少钱，不能凭经验，还得有标准。据了解，湖南推进基本支出、项目支出、基本公共服务支出等支出标准体系建设。其中，湘潭市探索构建“基本+项目”双轮驱动的支出标准体系，首批启动176项标准建设；长沙市力争今年出台20部以上支出标准文件。

以信息化建设为例，这在过去是花钱弹性较大的领域，有的地方花费数亿元采购智慧城市项目，但运行情况并不理想，有的单位网络带宽远远超出实际需求。为此，湖南省衡阳市明确信息化网络租赁服务指导价，制定流量和经费支出标准，每年节约4000万元。

——破发展难点，产生改革“溢出效应”。

零基预算改革在“做减法”的同时，对地方重点产业和民生事业也起到“做加法”的作用。在湖南，将原来分散在科技、教育、工信等17个部门管理的70多亿元科研专项资金“合并”，将1380项产业支持政策按照“存量优化、增量提质”的原则“集成”，整合的资金更多投向“谋长远”的大事要事。“压减的都是非重点非刚性支出，而保民生事项不打折扣，产业发展更有底气。”肖秋平说。

同时，零基预算改革还是破解当前地方政府债务困局的有效举措。湖南某地级市财政局负责人说，通过实施零基预算，大幅紧缩财政支出，千方百计开源节流，应对债务到期风险，解决流动性紧张问题，守住了不发生系统性风险的底线。

谨防几种心态影响改革效能

改革进入“深水区”，处处都是硬碰硬的较量，也是思想深处的激荡。记者调研发现，在深化零基预算改革的过程中，部分地方和部门还不同程度存在“博弈”“攀比”“躺平”等心态。

“博弈心态”。受访干部认为，有些单位仍有“守基数、护盘子”想法，将专项资金视为“自留地”，认为本单位工作重要，资金额度不能少；一些部门政策、资金停留在“物理整合”层面，尚未实现“化学融合”目标；有的部门年初对预算进行压减，年中又通过各种理由申请追加资金。

围绕基数的博弈仍在不时上演。记者了解到，根据审计、巡视意见，一些部门项目资金还存在多头申报、交叉重复、随意分配、挤占挪用等问题。部分资金在项目结束后未能及时退出，而是以新的项目名义继续留在部门，造成资金冗余浪费，影响改革整体效能。

“攀比心态”。有的地方分管领导、部门还是倾向于站在自身工作角度论证项目重要性，甚至出现“政策攀比”。一位负责产业相关部门预算的财政干部说，各产业发展牵头部门都希望自己负责的领域获得更多资金支持，相应工作能有更突出的成绩，导致资金平衡的压力较大。

“攀比心态”还体现于某些领域一味要求“只增不减”。多位基层干部反映，“上级点菜、下级买单”的问题仍然存在，一些上级部门以标准化建设、工作考核、资金配套等名义要求市县资金投入“只增不减”，和“以零为基”理念相悖。比如，有的部门要求一般公共预算中某项民生支出逐年增长，而当前很多市县人口大量流出、出生率大幅下降，这一要求显得不切实际，将会造成投资浪费。

“躺平心态”。当前，一些地方干部存在谋发展劲头不足、争取项目积极性不高的“躺平”现象，零基预算改革可能成为“不作为、不创新”的借口，有的地方甚至将“零基预算”异化为“零预算”。

持续发力保持改革良好势头

“博弈”“攀比”“躺平”等典型心态，反映出改革理念与“基数惯性”的冲突、制度刚性与改革灵活性的矛盾以及技术要求与基层能力的落差，这是各地深化零基预算改革面临的共性挑战。湖南大学经济与贸易学院教授洪源等专家建议，全面深化零基预算改革，需在顶层设计、资金统筹、配套体系等方面持续发力。

一是对改革探索加强激励和指导。受访人士建议，建立深化零基预算改革的领导责任制，对主动削减不必要预算开支和改革成效显著的地区和部门予以激励；对改革进展缓慢的地区予以分类帮扶和指导，及时发现问题并研究完善措施，同时避免“一刀切”式的预算压减，防止出现改革偏差。

二是进一步加大资金统筹力度。多位地方财政干部建议，中央进一步加大财力性转移支付力度，并最大程度给予地方统筹空间，对教育、科技、衔接推进乡村振兴等有明确增长要求的政策，结合改革精神和现实需要适时调整优化；在重大科技攻关等方面，探索推进央地联动、部省联动，实现更高层次的统筹。

三是持续完善改革配套支撑体系。洪源等专家表示，应在支出标准、预算评审、绩效评价、资产管理、人才队伍等方面进一步完善配套支撑体系，在预算编制中加强人工智能、大数据等信息技术的应用，升级预算管理一体化系统，全面提升地方预算管理的科学性、规范性。