摘要：
财政支出监督是对财政预算资金安全拨付的有效监督。近年来，随着财政改革的不断深化，财政支出规模逐年加大，而财政支出监督却相对滞后。探索构建嵌入业务流程的财政支出监督机制，实现预算编制、执行、追加全过程监督，是目前财政监督亟需研究解决的课题。本文以宜章县为例，就如何构建嵌入业务流程的财政支出监督机制进行初步探索。
关键词：预算监督 嵌入流程 机制 创新
　　
近年来，湖南省宜章县紧紧围绕财政监督创新转型工作，进一步强化财政监督职能，积极推进预算管理监督，着力建立“六位一体”财政运行新机制，变事后监督向事前、事中、事后的“大监督”转型，逐步将财政监督职能嵌入业务流程，实现预算编制、执行、追加全过程监督，形成了“全员参与、全面覆盖、全程监控、全部关联”的监督新格局。
一、当前财政支出监督的现状及取得的成效
（一）宜章县预算编制和财政支出业务流程的现状
1.预算编制业务流程。根据《中华人民共和国预算法》的相关规定，财政年度预算编制实行“二上二下”程序，财政监督主动嵌入预算编制审查。即：①在预算单位编报预算草案和绩效目标“一上”环节，业务股室初审后，财政监督抽审，再由预算部门汇总审核，下达预算控制数。②预算单位根据预算控制数提出修订意见“二上”环节，业务股室复审后，财政监督复审，再由预算部门汇总复审，按程序上报政府常务会议研究、人大常委会审查批准后，下达部门预算和绩效目标批复。
2.预算执行与调整业务流程。①预算执行流程。预算单位提出拨款申请报支出股室，支出股室受理审核后分别报预算、国库部门审核，发现疑点问题报财政监督同步核查，经报财政局长审批同意后，按国库集中支付流程下达预算指标和用款计划，审核办理支付业务。②预算调整流程。预算单位提交预算追加调整文件，财政局受理后提出“六位一体”审办意见，由业务股室、预算国库、绩效评价、国资、评审、采购、财政监督等相关部门提出审核意见，经会议研究讨论、财政局长审批同意后，按程序上报县政府审批，报县人大审查批准。
3.部门决算审核业务流程。预算单位通过部门决算软件填报决算表，业务股室初审后，财政监督抽审，再由国库局审核汇总，经按程序上报市国库、省国库部门审核通过后，再根据省国库部门下达决算数据，下达预算单位决算数据。
（二）财政支出监督的主要做法及成效
1.预算编制环节。一是参与“二上”审核。财政监督主动参与预算编制“二上”审核，审核重点为：单位人员及工资等基本情况是否真实、准确、完整；基本支出定额标准是否科学合理；项目资金是否必需、合理、有效；是否运用绩效评价及财政监督检查结果。二是组织复审检查。由财政监督牵头，联合预算股、业务股室对上年度预算执行情况和下年度预算编制情况进行复审检查，重点检查项目资金编报是否科学、合理、有据、有效，对预算单位虚报、多列的项目支出予以核减，对上年项目支出结余的平衡预算，对乱用、串用、混用的予以追缴或扣减。三是实行绩效目标申报。实行预算绩效目标管理，将绩效目标与预算方案同申报、同审核、同下达，年终组织绩效目标检查评价，结果作为下年度预算编制重要依据。四是积极参与收入组织。协助预算、国库部门开展财税收入监督检查，督促征管部门加大征管力度，确保应收尽收、足额入库，为预算执行提供坚实保障。
2.预算执行环节。一是严控预算执行追加。建立“六位一体”财政运行新机制，对年度预算执行问题和预算追加事项，由局“六位一体”办公室牵头，组织绩效、国资、评审、采购、预算、国库、监督及相关股室共同审核把关，从严控制预算执行追加，“三公经费”一律停止追加，对超预算、超标准、超配置的实行重点监控。二是强化“三公经费”监督。严格执行中央“八项规定”、“反四风”和公务接待等相关纪律规定，县财政局联合纪检（监察）、审计部门，先后开展“五个专项整治”、临时机构财务情况、“小金库”专项治理、培训中心整治等多项监督检查。建立上半年“三公经费”巡查机制，对“三公经费”排名前后10名的单位进行巡查，剖析原因，限期整改，取得明显整治成效。2014年4月，全县535台公车率先实行节假日集中封存和粘贴标识制度，全国各大媒体以《湖南宜章公车统一喷涂“公务用车”方便监督》为题进行宣传推介。三是强化专项资金检查。组织开展燃油补贴、内贸流通资金、公租房、就业资金等专项检查；率先推行乡镇“财政直通车”，将财政下拨的镇村项目资金实行张榜公示，广泛接受社会和群众监督；建立财政监督与投资评审联手审查项目资金机制，将财政监督范围延伸到重点项目、村级项目等“最后一公里”。
二、当前财政支出监督存在的主要问题及原因分析
（一）现行财政支出业务流程存在的主要弊端。一是职责不明确。预算、国库、业务股室职能相互交叉，岗位职责不明确，财政监督在流程制度上“监察无哨”，容易导致部门之间“权力相争，义务相让，责任相推”的现象。二是业务流程复杂。实行国库集中支付后，预算指标、用款计划、支付申请等环节多、流程多，加上县级财政资金紧张、调度困难等因素，在一定程度上影响了财政资金支付效率。三是软件不统一。财政系统预算、国库、非税、国资、乡财等部门各有一套系统，软件不统一、数据不共享，给财政监督嵌入、查数、取数造成难度。四是内控不健全。由于缺乏有效的支出监督机制，有些审核岗位形同虚设、流于形式，有些操作人员相互代办、密码互通等，给财政资金安全带来隐患。
（二）财政支出监督存在问题。一是制度不健全。财政监督注重“事后监督”为主，在支出业务流程监督的“事前控制”、“事中监督”上有待制度明确和实践探索。二是工作协调难。财政监督机构和预算、国库、支出等股室同级别，甚至级别更低，在内部股室监督中不被理解、不配合、协调难的事情时有发生。三是事权不统一。财政监督机构“事多人少”现象普遍，日常监督检查事项逐年增多，对“事前控制、事中监督”显得“力不从心”，难以达到“层层卡哨”的工作成效。四是软件配置落后。目前财政监督均为人工、纸质、手工手段，全国监督系统未配备统一的电子预警、查账软件、数据报表等系统，给日常业务监督、数据报表统计等方面造成困难。
三、构建嵌入业务流程的财政支出监督机制的思路对策
（一）构建财政支出监督机制的重要意义。构建嵌入业务流程的财政支出监督机制，对推进财税体制改革、财政监督机制创新、财政内控机制建设等方面具有十分重要的意义。一是推进我国财税体制改革，构建新的预算监督体制的需要；二是推进财政监督机制创新工作，构建“六位一体”财政运行新机制的需要；三是落实中央“八项规定”和“反四风”精神，加强党风廉政建设，推进财政内控机制，防范财政资金风险，确保财政资金和财政干部“两个安全”的需要。
（二）构建财政支出监督机制的总体思路。紧紧围绕财政监督机制创新，进一步强化财政监督职能，推进财政内控建设，优化财政支出业务流程，构建“六位一体”财政运行机制，将财政监督职能嵌入预算编制、执行、追加业务流程全过程，实现财政监督向事前、事中、事后的“大监督”转型。
（三）构建财政支出监督机制的主要措施。一是从制度上设计。从财政体制设计上明确财政监督的职责范围，规定财政监督必须参与预算编制、执行、追加的环节，在业务环节上实行“哨卡检查”，让业务股室主动要求财政监督参与、审核、认可、签字，赋予财政监督必要的知情权、参与权、监督权。二是从机构上设计。近年来，随着中央“八项规定”、厉行节约和“反四风”等纪律规定，财政监督检查事项日益增多、任务繁重，而监督机构、人员编制、经费待遇等设置不科学合理，在一定程度上影响了监督机构的工作积极性。财政监督检查机构应做到“八统一”，即：统一名称、统一级别、统一职责、统一人数、统一配车、统一软件、统一表格、统一待遇，提高财政监督机构级别和监督检查人员的工作待遇。三是从流程上设计。贯彻落实新修订的《中华人民共和国预算法》，将预算编制、执行、追加的业务流程再造，明确财政监督的职责、环节、内容、权限。即：①全程参与预算编制工作。在“二上”环节和资金分配中，明确财政监督的审核程序、审核内容、审核标准，充分运用财政监督检查的结果。②参与预算执行过程。统一配备建立电子预警系统，设定财政监督控制条件，对异常业务实行预警控制，对预算执行不正常的实行监督检查，及时发现问题、处理问题、解决问题。③参与预算追加审核。对预算追加实行追踪问效、“算数说话”，防止单位随意追加、套取资金现象，维护预算编制的权威性、约束性。四是从保障上设计。加强财政监督队伍和软件信息化建设，从制度上全力保障财政监督的“参与权、知情权、查阅权、审核权、处理权”，实现预算编制、执行、追加业务流程全过程监督，为财政支出业务“保驾护航”，确保财政资金和财政干部“两个安全”。