随着财政运行和管理的条件及环境发生很大变化，乡镇普遍出现财源结构调整、收支矛盾加剧、政府负债严重、财务开支欠规范、征管成本畸高等问题，为此，涟源市根据《中共湖南省委、湖南省人民政府关于全面深化财税体制改革的意见》和《湖南省乡镇财政管理条例》精神，坚持边行边试，建立乡镇基本财力保障机制，深入推进乡镇财政管理体制改革。

　　一、力推乡镇财政改革，改变乡镇财政窘况

　　随着时代发展变化，原有的乡镇财政体制已难以适应经济发展所面临的新形式、新需求，乡镇财源结构单一，收支矛盾日益加剧，财政运行十分艰难。

　　（一）财源结构单一，收入增长乏力

　　长期以来，全市依托煤炭资源优势，经济快速发展，形成了以煤炭为支柱的经济结构，煤炭产业一度是全市的骨干财源，来自煤炭产业的税收占到财政总收入的50%左右，为财政收入的快速增长做出了很大贡献。但近年来，随着宏观经济持续下行，支柱产业煤炭税费收入大幅减少，重点产煤乡镇税源锐减，财政收入增长乏力，对财政收支平衡形成了冲击。以斗笠山、枫坪、伏口、湄江、安平为例，五个乡镇2013年税收收入6642万元，2014年下降到3507万元，2015年仅3377万元，占任务的62.3%。同时，全市煤炭税费统征收入历史最高峰值达到近3亿元，2015年仅征缴4450万元，收入严重滑坡。在新税源正在涵养，传统税源萎缩的情况下，财源结构发生了根本性变化，现行财政管理体制难以满足实际需要。

　　（二）保障范围扩大，收支矛盾加剧

　　随着形式的不断发展，财政基本保障范围不断扩大，乡镇因人员超编、政策性增资和负担差额、自收自支人员工资等产生的刚性支出不断提高，支出压力日益加大，收支矛盾十分尖锐。2013年至2014年，全市乡镇财政总收入分别为88847万元、87220万元，乡镇财政总支出分别为91059万元、93770万元；收入逐年下降，支出逐年攀升，收支缺口不断加大，乡镇干部工资不能及时发放，有的只能靠举债来维持，乡镇基层政权运转面临前所未有的难题。

　　（三）债务包袱沉重，财政运转困难

　　一是举债建设现象普遍。截止2016年底，全市乡镇政府性债务高达85155万元，其中付息债务38648万元，年利息支出达5715万元。负债最高的乡镇为13227万元，负债最低的乡镇为1045万元。这些债务，既有历史上的陈债，也有近几年的新债，部分乡镇财力有限，脱离实际地搞基础设施建设，高位负债运行。如果不有效规范乡镇财政支出管理，遏制债务的增长势头，乡镇财政的困难状况还将进一步加剧，甚至极有可能爆发风险，危及社会稳定。

　　二是税收征管成本畸高。近年来，随着宏观经济偏紧，乡镇自有税源萎缩，为完成硬性收入指标任务，乡镇之间相互挤挖税、引买税现象较为严重，不仅人为地增加了征收成本，扰乱了正常的税收征管秩序，也容易滋生腐败。2013年-2014年，全市税收征管经费占地方一般预算税收收入的比重分别为11%、12.38%，在娄底各县市区中处于高位状态。同时，由于乡镇税务机构分片设置，征管人员过少，加之税务人员经费和目标任务实行垂直管理，乡镇在组织收入上很难协调，甚至为完成税收任务，在征管的职能职责上出现本末倒置的“求税”现象。

　　三是财务开支随意性大。部分乡镇民主理财制度形同虚设，预算编制不规范，执行管理不严格，支出随意性和盲目性较大，理财的透明度不高，财政监督不到位，造成资金浪费，财政资金使用效益不高。对“三公”经费把关不严，信访维稳、安全生产、乡村环境整洁等经费缺口很大，难以保障。  

　　面对这些问题，该市出台《涟源市乡镇财政管理体制改革实施办法》，全力推进乡镇财政改革。

　　二、理顺乡镇财政体制，保障乡镇基本运转

　　去年以来，该市从建立乡镇基本财力保障机制着手，理顺乡镇财政管理体制，加大对乡镇的补助支出，保障乡镇财政正常运转。

　　一是改革收入征管体制。取消了乡镇财税任务考核，乡镇各项税收收入和煤炭税费统征返回收入划归市管，税收由税务部门依法及时足额征收，实现征收主体和征管责任归位，进一步降低征收成本。乡镇只负责协税护税工作。

　　二是建立乡镇基本财力保障机制。根据“人员经费按实际、公用经费按标准”的办法，建立乡镇基本财力保障机制，明确保障范围和标准，市财政每年对乡镇补助支出需增加1亿元以上，2016年市财政对乡镇的补助支出达2.9亿元。乡镇基本财力保障范围主要包括人员经费、行政运转经费、专项经费和其他经费等。

　　三是改革乡镇财政所管理体制。乡镇财政所实行“市乡共管、以市为主”的管理体制。财政所人事、编制、行政、业务由市财政局直接管理，财政所人员教育、培训、调动、任免由市财政局负责实施，日常工作、工资福利、人员经费、党团关系由乡镇负责管理。

　　三、规范乡镇财政管理，激发乡镇发展活力

　　新的体制更加注重事权与财权相统一，合理划分市乡支出责任，不仅有利于提高市乡两级财政的发展能力和整体水平，缓解乡镇财政困难，也有利于防范乡镇债务风险，激发乡镇活力，促进全市经济社会健康发展。

　　（一）有效规范乡镇财政管理。新体制在规范收入征管、严格债务管理、理顺管理体制等方面作了进一步明确，注重从源头解决乡镇财务管理混乱、不规范等问题。实行“市乡共管，以市为主”的乡镇财政所管理体制。促进乡镇财政干部有序流动，提升乡镇财政干部业务素质，推进乡镇财政组织机构标准化，真正发挥好乡镇财政所“管家”职能作用。同时，完善“乡财市管乡用”制度，以乡镇为独立核算主体，采取“预算共编、资金统拨、支出控制”管理方式，市财政统一管理乡镇财政资金，分乡镇进行财务核算，将财政监督贯穿于乡镇财政财务管理的各项资金、各个环节。特别对资金下达、使用情况及效益，做到事前预警、事中跟踪、事后问效的全程监控，强化乡镇财政收支管理，严控一般性支出，确保收入有据、支出有序、收支有度。如2016年各乡镇三公经费支出由上年的4130万元减少到3191万元，下降22.7%，部分乡镇三公经费下降幅度达50%。 

　　（二）有效减轻乡镇财政压力。新体制中，按上级有关政策规定和乡镇实际情况，结合全市财力状况，在人员经费、行政运转经费、专项经费以及其它经费等方面确定标准，保障乡镇基本财力，乡镇收入支出全部纳入预算管理，并对乡镇在编在岗人员不区分供养类型，工资福利性支出全部由市财政保障。同时，重点考虑乡镇基本财力保障和促进乡镇发展扶持资金，市财政承担乡镇大部分刚性支出，乡镇财政压力得到有效缓解。

　　（三）有效遏制乡镇债务增长。为帮助乡镇化解债务存量，在原有基础上，进一步支持乡镇盘活土地资源和闲置资产，对有偿债任务的乡镇，土地出让收入全额返回乡镇，按不低于50%的标准用于偿还债务；对乡镇资产处置所取得的收入全额返回，用于偿还乡镇债务。针对涉及个人筹融资借款利息，出台相关文件统一降低债务利率，并在2016年对乡镇债务进行置换，有效降低乡镇利息支出，遏制乡镇债务增长。

　　（四）有效释放乡镇发展活力。近年来，宏观经济形势偏紧，乡镇自有税源萎缩，为完成硬性收入指标，乡镇付出的精力和时间过多，人力和物力负担很重。实行乡镇财政体制改革后，取消了对乡镇的税收收入任务考核，市财政给乡镇基本运转提供了财力保障，免除了乡镇的“后顾之忧”，同时，完善激励机制，安排综合治税、招商引资专项资金，对工作力度大、成效显著的乡镇，采取“以奖代补”形式予以奖励，给乡镇转变职能和建设服务型政府提供了根本保证。乡镇工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来，加快农村基础设施建设和民生改善，全力维护社会大局平安稳定，集中精力谋发展、抓发展、促发展。