一、基本情况 

　　桃江县地处湘中偏北，资水中下游，距益阳市30公里，距省会长沙110公里，辖15个乡镇和1个经济开发区，面积2068平方公里，人口89万。2015年，桃江县实现生产总值203.24亿元，增长8.6%；实现财政总收入10.08亿元，增长7.61%；完成固定资产投资174.99亿元，增长20.2%；实现社会消费品零售总额84.05亿元，增长12.1%；城镇居民人均可支配收入22935元，农村居民人均可支配收入12058元。各项主要经济指标在全省处于中等偏下水平，属于经济欠发达地区。 

　　二、现状分析 

　　以桃江县2015年财政支出为例：2015年，桃江县一般公共预算支出总额341052万元，其中民生重点支出271892万元，民生支出占财政总支出的比重为79.72%。财政支出中几项主要支出是：1、教育支出71845万元，资金来源为专项转移支付6872万元、占9.57%，一般转移支付10175万元、占14.16%，地方财力支付54798万元、占76.27%；2、社会保障和就业支出54174万元，资金来源为专项转移支付11719万元、占21.63%，一般转移支付20911万元、占38.6%，地方财力支付21544万元、占39.77%；3、医疗卫生与计划生育支出48216万元，资金来源为专项转移支付6360万元、占13.19%，一般转移支付28306万元、占58.71%，地方财力支付13550万元、占28.1%；4、农林水事务支出56882万元，资金来源为专项转移支付35460万元、占62.34%，一般转移支付3162万元、占5.56%，地方财力支付18260万元、占32.1%；5、住房保障支出24359万元，资金来源为专项转移支付24335万元、占99.9%，地方财力支付24万元、占0.01%；6、交通运输支出10432万元，资金来源为专项转移支付5640万元、占54.06%，一般转移支付1179万元、占11.3%，地方财力支付3613万元、占34.64%；7、公共安全支出11936万元，资金来源为专项转移支付927万元、占7.77%，一般转移支付1787万元、占14.97%，地方财力支付9172万元、占76.84%。 

　　从以上数据可以得出，除教育和公共安全支出外，其他几项支出中转移支付（一般转移支付加上专项转移支付）所占的比例均超过60%，住房保障支出更是基本上由转移支付负担，充分说明桃江县财力保障薄弱的现状，财政支出缺口只能由上级转移支付补缺，同时也反映出目前上级财政承担着该县大部分的支出责任，县级财政在整个预算过程中存在着严重的依赖和被动情况。 

　　三、存在的问题及对策 

　　1、缺乏明确的事权划分。目前，我国尚没有具体界定各级政府间事权和支出责任的法律法规，上级政府在大部分的事权上都具有决策权，在上级出台政策或措施后，基层政府只能按上级政策落实，使基层政府被动事权较多，且由于目前大多数政策需要基层财政进行财力配套，往往将事权变相转化为支出压力，使这种财力保障水平较弱的地区承担了更大的资金负担。而为了化解收支矛盾，除了向上争取财力支持以外，只能通过事后举债缓解资金压力。如交通建设方面，为满足群众需要，该县“十二五”期间每年实施的农村公路项目造成财力缺口2000余万元，同时养护工程大中修未纳入转移支付，每年县财政均投入数百万元。再如列入通畅工程建设计划的村级农村公路每公里的国省补助资金为20万元，而实际造价在50万元以上，地方财政面临着巨大的自筹压力。因此，建议上级在充分考虑各级实际财力情况下，合理划分各级的事权范围，在政策允许的条件下，给予基层地区一定的决策和资金自主权。同时，对于不属于基层地区的事权，建议取消县级资金配套，这样既能够使资金用途更加贴合当地实际需要，也能够缓解财政困难地区的财政压力。 

　　2、支出责任划分不合理。事权划分不清直接导致了支出责任同样很难划分清楚。部分属于省级的事权，由县级承担了支出责任，部分属于县级的事权，省级承担了支出责任，属于省级和市县的共同事权，在支出责任的承担比例上不够明确或者不够合理。如义务教育支出，目前主要由县级统筹安排资金，支出责任主要集中在县级，而由于各地区间的财力保障水平不平衡，导致各地区对义务教育的投入存在较大的差距，使得因为没有区域优势而难以提高义务教育水平的地区更加赶不上发达地区。再如公共安全经费保障方面，自2009年执行由中央、省级和同级财政分区域案责任保障公安业务办案经费以来，7年间每年的中央转移支付一直维持在1020万元左右，而随着公共安全职能的不断增加，公共安全支出总量连年提高，中央和省级转移支付占公共财政支出的比例由2009年的35%下降到了2015年的19.1%，县级支出责任压力很大。因此，建议进一步明确和完善支出责任的划分标准，根据事权的变化适时调整支出责任，减轻县级地区负担。同时取消教育、卫生方面的资金配套和强制考核机制，将公共卫生服务和行政事业单位养老保险收支上收到中央或省级财政进行统筹。  

　　3、支出责任与地方财力不匹配。从全省范围看，各个县级地区承担的事权和支出责任大体相同，而各地区间的财力保障水平又有很大的区别，因此，像桃江县这样的财力欠发达县普遍存在资金配套困难，资金保障水平达不到标准等问题，据测算，2014年，该县“三保”支出与省级基本标准相差61350万元，影响了地方经济的发展和民生水平的提高。集中来说，主要表现在三个方面的问题：一是民生支出标准有所降低，以2014年为例，人均农田水利建设支出比省定标准低55元、安饮工程低17元、教育支出低50元、基层医疗卫生支出低9400元等等，加上民生政策的连续性提标并没有同步足额增加省级配套资金，因此提标的支出责任大部分落在了县级财政，更加加大了财政负担。二是达不到省定人员经费和公用经费标准。以2014年为例，人均年地方津补贴比省定标准低2360元，人均年培训、福利、工会费低2000元，人均年公用经费低9400元。三是间接增加了地方债务负担，原应属于财政公共事业支出的交通、城市防洪工程、县城道路维护等基础设施建设等方面的投入，只能通过政府投融资平台融资予以解决，地方政府性债务风险不断增加。因此，建议出台差别化的县级基本财力保障机制，在参考各个地区的经济和财力情况的基础上，根据省财政可安排的保障性补助资金总额，按照缺口县财政自我保障比例实施差别化的县级基本财力保障机制。比如，在优先保障财政供养人员基本工资和政策性民生支出的基础上，对其他如津补贴、干职工福利、其他民生项目建设资金等按缺口县自我保障比例分若干档次确定保障标准后由省财政全额保障。 

　　4、市级支出责任有所缺位。省直管县以后，市级财政基本退出了对县级财政的管理和支持，随着市级财政财力的弱化，迫于支出压力，市级财政减少了对县级财政的利益分配，进一步加大了县级财政负担。同时，由于市级财政财权事权改革不配套，省直管县改革后，省级集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权没有同步实施改革，市级在有限的财权范围内仍然承担着诸多的事权，导致市级出台的各类财政配套政策无法落实，间接加大了县级财政负担。因此，建议省级逐步建立财权与事权同步对等的财政制度，进一步明确市级在财政管理体制中的定位，适当增加市级财政的管理权限。