今年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”。这既是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，也是依法治国、依法理财的重要举措。2012年以来，怀化市将顶层设计与地方创新相结合，按照“依法征收、规范管理、统筹安排、科学分配”的基本思路，以非税收入全口径预算为切入点，积极探索并率先推行全口径政府预算管理改革，已基本实现非税收入全口径管理、非税预算全口径统筹、非税支出全口径对接、非税财力全口径归集，进一步提升了预算管理制度的完整性、科学性和有效性，为有机衔接公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算作出了实践探索、积累了成功经验。

　　一、主要做法

　　(一)制度体系设计的“三个层次”。在市政府层面，以政府名义下发《怀化市本级非税收入全口径预算管理办法(试行)》，将非税收入纳入财政预算的总盘子统筹安排使用，成为怀化市本级全口径预算管理的重要遵循；在财政局层面，印发《怀化市本级非税收入全口径预算管理办法(试行)实施细则》，就收支预算编制及调整、收入清缴及拨付、监督及绩效管理等重点工作作出了明确规定，确保分工合理、权责清晰；在非税局层面，制定《怀化市非税收入管理局执行全口径部门预算操作规程》，就非税收入全口径预算管理的工作流程、日常管理等具体问题进行了详细说明，非税收入全口径预算管理工作有序开展、执行到位。

　　(二)全口径政府预算的“三张表格”。怀化全口径预算的实施以非税收入全口径预算管理为起点，以编制全口径部门预算为手段，以构建全口径政府预算体系为目标，形成了“三个一张表”，即全口径非税收支一张表、全口径部门收支一张表、全口径政府收支一张表。其基本做法是，将非税收入与预算内收入一起构成部门预算收入来源；将非税收入的分配，按照成本支出、其他支出、项目支出三大块与预算内支出一并构成部门预算支出，汇编成全口径部门预算；再按现行预算管理体制的要求，通过系统自动生成公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，形成相互对接和融通的全口径政府预算。

　　(三)非税收入支出的“三个子项”。非税收入支出预算，按照征管成本支出、其他支出、项目支出三个子项，编制到执收单位、细化到支出项目，成为衔接部门预算并直接应用非税收入成本核定成果的关键所在。其中，征管成本支出包括执收成本支出(即执收单位在征收过程中发生的成本补偿性费用)和管理成本支出(即政府及其有关部门在管理非税收入时所耗费的成本性开支)；其他支出是指按规定从非税收入中计提的专项资金和政府统筹，如偿债准备金、见义勇为基金等；项目支出由专项经费支出和专项项目支出组成，按照财政专项资金有关办法进行管理，年初未能明确到具体项目的项目支出，作为执收单位“未划分的项目支出”列入部门预算。

　　二、预期成效

　　(一)理念的转变。近年来，尽管非税收入管理工作已在全国铺开并逐步规范，但受过去预算外资金“自收自用、多收多用”的惯性思维影响，大多只是局限在把非税收入赶进财政笼子，难以做到统筹安排使用，非税收入的政府属性仍不明显。怀化在非税收入全口径预算管理上先行先试，一方面，足额、优先保障执收单位依法征收非税收入的成本性支出，得以从根本上解决支出分配不公、单位苦乐不均等难题；另一方面，通过对非税收入的统筹安排，提高了非税收入资金的使用效益，硬化了支出预算约束，实现了非税收入由“单位的钱”向“政府的钱”的理念转变。

　　(二)管理的归位。一直以来，非税收入管理工作更为注重征收管理与监督管理，而预算管理一直是工作中的一块短板。尤其是非税收入预算编制与部门预算编制“两张皮”问题一直难以解决。怀化市本级推行统揽全部政府收支的全口径预算管理，不仅实现了非税收入预算编制、收入清缴和资金核拨等职能的有机整合以及与相关部门业务模式的有序对接，也为健全征收管理到位、预算管理科学、监督管理托底的“三位一体”的非税收入管理体制积累了成功经验。

　　(三)财力的增加。通过编制非税收入全口径预算，调剂部分公用支出和项目支出作为可统筹财力，政府得以集中财力办好民生大事、握紧拳头保障重点支出，充分发挥财政性资金的合力和示范效应。据不完全统计，2014年，通过实行非税收入全口径预算管理，怀化市本级非税收入政府可统筹财力预计达到30865万元，较上年增加9102万元，增幅达41.82%；占非税收入年度预算的27.47%，较上年提高约5分百分点。

　　三、经验启示

　　(一)领导重视是关键。推行全口径非税收入预算管理是一项系统工程，涉及的业务面广，也触及一定的利益格局。怀化力推该项工作，得到了市委、市政府、市财政局三个层面领导的高度重视和大力支持，在市直单位及财政部门内部既统一了思想认识、明确了工作要求，又理顺了关键环节、确保了工作实效。各阶段性工作环环相扣，一推到底，不留死角。

　　(二)制度建设是保障。健全的制度体系是减少工作不确定性，确保工作落到实处的根本保障。怀化市自上而下、互为配套的政策体系，不仅从顶层设计的角度就预算编制、预算执行、预算监督等工作作出了明确规定，而且就业务程序、操作流程等细节性问题进行了详细说明。在保证政策体系完整性与前瞻性的同时，更加注重相关制度的可操作性和普适性，使得非税收入全口径管理工作有章可循并能以执行到位，取得预期成效。

　　(三)协调配合是前提。非税收入全口径预算管理涉及财政部门的预算、国库、非税、监督等多个内设机构。各机构间科学的分工协作及高效的运转配合，是减少机制内耗，提升行政效能的关键所在。怀化市财政局通过成立专门工作班子，召开进度通报会、现场办公会等方式，加强部门内部及市直单位间的信息沟通与工作衔接，使全口径预算管理工作从“封闭”走向“开放”，高效有序推进。

　　(四)系统平台是支撑。怀化开发“非税收入全口径预算管理系统”，并接入全省非税收入征管系统和部门预算管理系统，实现了该系统与执收单位、预算科室、国库部门的无缝对接，以及数据在部门间和部门内部的实时共享，较大程度地提升了非税收入预算编报的准确性和规范性，确保数据流向与业务流程的同步。