基本案情

2021年5月，某省财政厅收到公民李某的投诉信，来信要求对A会计师事务所出具审计报告过程中违法认证虚假发票、白条及其他虚假财务文书，并违法开展审计的问题进行审查。收到投诉信后，财政厅分别向A会计师事务所、审计事项委托人、投诉人李某等就投诉事项进行核实。经调查，确认李某所投诉事项尚处于“拟委托”阶段，审计事项委托人与A会计师事务所尚未签订委托协议，也未开展审计业务。在此基础上，财政厅决定对李某的投诉不予受理，并向李某送达《不予受理告知书》。

投诉人李某不服，向财政部提起行政复议。财政部经审查作出行政复议决定，维持某省财政厅作出的告知书。后李某不服财政部行政复议决定向法院提起诉讼，一审法院审理后认为李某的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，判决驳回李某的诉讼请求；李某不服一审判决，又提出上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【焦点问题】

（一）某省财政厅作出的不予受理决定是否合法

根据《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第十五条的规定，省财政厅有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督检查，但监督检查的前提是会计师事务所已经接受了委托、出具了相应的审计报告。某省财政厅收到投诉后，先后采用电话等方式分别向A会计师事务所项目负责人、审计事项委托人、投诉人李某等就投诉事项进行调查核实。在调查过程中，A会计师事务所办公室主任及项目负责人均表示审计项目处于前期沟通阶段，审计事项委托人拟委托A会计师事务所进行审计，但尚未签订审计业务约定书，也未开展审计业务；审计项目委托人表示，此前告知李某“已委托”A会计师事务所开展审计属于表述不准确，并且除该项目外，审计项目委托人没有委托A会计师事务所开展其他审计工作。某省财政厅也与李某进行多次电话核实，其也表明已知悉双方尚未签订协议。根据《中华人民共和国注册会计师法》第六条、第三十条规定，会计师事务所依法独立、公正执行业务，受法律保护；委托人委托会计师事务所办理业务，任何单位和个人不得干预，因此在既未开展审计业务，更未出具审计报告的情况下，某省财政厅无权对李某投诉的尚未发生的审计行为进行干预。某省财政厅作出被诉告知书前已尽到充分审查义务，事实认定清楚，作出不予受理决定行为合法。

（二）某省财政厅七日内作出决定程序是否合法

李某在诉讼中主张省财政厅作出被诉告知书违反《浙江省行政程序办法》第四十八条“三日”的规定，属于行政程序违法。某省财政厅于2021年5月28日收到李某寄送的投诉信，5月31日至6月3日就投诉事项进行调查，并于2021年6月4日作出《不予受理告知书》并送达李某。在受理时间上，《浙江省行政程序办法》第四十八条规定行政机关应当在三日内作出处理，同时《财政部门实施会计监督办法》第三十七条规定：“财政部门对公民、法人和其他组织检举的违法会计行为案件，应当予以审查，并在七日内决定是否立案。”法院认为《财政部门实施会计监督办法》已对立案期限作出规定，该规章属于财政部门实施会计监督的特别法，如果在特别法和一般法规定不一致的情形下，应当适用特别法。故财政厅在收到李某的申请后，经审查于七个工作日内作出《不予受理告知书》并邮寄李某，程序合法。

案例评析

某省财政厅收到李某投诉后，作出的不予受理告知行为，属于财政部门的行政履职行为。近年来，财政领域由行政履职行为引发的行政复议和行政诉讼案件多有发生，如何规范财政履职行为、防范履职法律风险，以下几点值得关注：

（一）准确区分信访和投诉举报

在实践中，信访和投诉举报往往都是以来信来访的形式进入到行政机关，在来源上不易区别，需要从内容上加以区分。信访和投诉举报这两类行为对应的法律依据不同，适用的处理程序不同，后续的救济方式也不同。办理信访答复，近期适用的是《中华人民共和国信访条例》（2022年5月1日起适用《信访工作条例》），收到信访材料后需在十五个工作日决定受理与否、受理之日起六十日内要办结，信访人对信访答复不服，可以通过申请信访复查复核进行救济。而处理投诉举报属于行政履职行为，需要适用相应行政法律法规规章等的规定。比如办理政府采购投诉，要适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例，以及政府采购领域的财政部规章；又如办理会计师事务所投诉举报，要适用《中华人民共和国注册会计师法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第97号）等法律和规章。对投诉举报处理不满意，有利害关系的行政相对人可以通过行政复议或者行政诉讼寻求救济。准确区分信访和投诉举报，对财政部门正确履行职责具有非常重要的意义。

如果没有把投诉举报和信访准确区分开来，用信访流程处理了应属于投诉举报的事项，一方面可能存在程序违法的风险，另一方面如果存在需要进行行政处罚的情况，在程序衔接上也很难从信访程序转入处罚，应当处罚而没有处罚就会产生行政履职不到位的风险。就本案来看，省财政厅收到李某来信后，通过内导流程由办公室交办至有关处室，信访件中的履职诉求被及时识别、分办，从而由信访转为行政履职，相关处室即可根据行政程序进行办理。

（二）准确把握行政履职程序要求

在财政行政履职领域，《行政处罚法》《政府采购法》《注册会计师法》《财政部门实施会计监督办法》《财政违法行为处罚处分条例》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》等法律法规规章均对行政履职的受理、立案、调查、检查、陈述申辩、听证、送达等程序作出了详细规定。在具体法律适用时，要特别注意把握一般法与特别法的关系，以本案为例，《浙江省行政程序办法》第四十八条规定“行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在三日内根据不同情形作出以下处理，法律、法规和规章另有规定的除外。”而《财政部门实施会计监督办法》第三十七条“财政部门对公民、法人和其他组织检举的违法会计行为案件，应当予以审查，并在七日内决定是否立案”就是《浙江省行政程序办法》第四十八条所提到的“对法律、法规和规章另有规定的除外”的“除外”。《财政部门实施会计监督办法》“七日”规定属于财政部门实施会计监督的特别法，而《浙江省行政程序办法》“三日”的规定属于一般法，在特别法和一般法规定不一致的情形下，应当适用特别法。

（三）做好行政履职全程留痕

行政履职全程留痕是行政执法全过程记录的工作要求，行政执法全程留痕、可追溯，能有效促进严格、规范、公正、文明执法，维护公民、法人和其他组织的合法权益。在本案中，某省财政厅作出的不予受理告知行为，是基于充分调查的基础作出。某省财政厅收到投诉后，分别向A会计师事务所项目负责人、审计事项委托人、投诉人李某等就投诉事项进行调查核实并留存相关证据。在行政复议诉讼过程中，向复议机关、审判机关提供了电话通话记录等证据，证明作出被诉告知书前已尽到充分审查义务，在此基础上作出了不予受理决定。本案省财政厅能得到复议机关、法院的支持，其关键前提就是做好了证据固定工作，如果本案没有做好全程留痕工作，未妥善留存履职行为的相关证据，在行政诉讼举证责任倒置的原则下将极大增加行政机关败诉风险。