中国法学会财税法学研究会理事

湖南省法学会经济法学研究会常务理事  

湖南省法学会财税法学研究会常务理事

湖南省财政厅税政法规处副处长（调研员）华保国

2012年1月8日

湖南省人民政府继2008年率先在全国颁布施行《湖南省行政程序规定》、2009年颁布施行《湖南省规范行政裁量权办法》之后，2011年5月11日又颁布了全国第一部专门规范政府服务的规章《湖南省政府服务规定》（以下简称《规定》），自2011年10月1日起施行，由此拉开了“法治湖南”建设的序幕。中共湖南省委提出建设“创新型湖南”、“绿色湖南”、“数字湖南”、“法治湖南”的“四个湖南”发展战略，其中，“法治湖南”是强有力的制度保障，必将极大地推动我省服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，是优化湖南发展环境的关键软实力。

《规定》明确了政府服务的原则、政府服务的内容、政府服务的保障、政府服务的监督和政府服务的法律责任。政府为社会提供公共服务体现了现代政府“做正确的事”和“正确地做事”的施政理念。政府要做正确的事，离不开强有力的财政保障。为此，《规定》第六章第一节共六条，就如何做好政府服务的财政保障做出了专门规定。这是基于公共财政的公共性、公平性、公益性、法制性的特征，对我省财政工作提出的新要求，也是我们新成立的湖南省法学会财税法学研究会今后的重点研究方向和研究课题。但愿我的发言能给大家今后的研究提供一点思考。

一、加强和完善财政收入制度

《规定》第八十六条明确规定各级人民政府和县级以上人民政府的财政、税务部门要确保财政收入。财政收入是实施政府服务的财力基础，要完成《规定》提出的政府服务各项任务，必须有充足的财力保障。2010年我省财政收入为1862.9亿元，地方一般预算收入1081.7亿元，人均169元，是北京的八分之一、上海的九分之一，在全国31个省、自治区、直辖市/省区市/省（区、市）/省（自治区、直辖市）/省、区、市排名倒数第6位。这样一种收入水平，关系着我省各级政府为社会提供公共服务的能力和质量。因此，如何提高我省的财政收入水平成为做好政府服务的当务之急，也是我们财税法学研究的当务之急。

我以为，财政收入制度研究应当从以下几个方面入手：

1、财源建设制度。如何紧紧围绕省委、省政府“四化两型”发展战略，综合运用财政资金和财政政策，促进企业转方式调结构，促进消费扩大内需，特别是要通过制定完善财政贴息政策，集中可用财力，支持高新技术产业和战略性新兴产业发展，从而拉动经济增长，培育和壮大财源。

2、税收和非税收入征管制度。目前，不少地方政府在招商引资、园区建设、地方重点工程建设中，不注重在改善投资创业的软环境上动脑筋想办法，而是把违规减免税费作为主要手段。这种做法既损害了国家税费征收法律制度的严肃性，也不符合可持续发展的要求，且与实现法治财政的目标是相悖的，是一种越权行政的行为。如何完善税费征管制度，值得好好研究。

3、财政收入质量评价制度。当前财政收入质量存在一些问题，如有的地方虚增财政收入、非税收入占财政收入比重过大（2010年全省非税收入989亿元，大部分来自国有土地使用权出让收入，其中纳入一般预算管理的非税收入336亿元，占财政总收入的18.7%，纳入基金预算管理非税收入445亿元，占23.9%，纳入专户管理的非税收入208亿元，占11.2%）、财政收入征收成本过高等等。建立和完善财政收入质量评价制度，提高财政收入质量，关键是要壮大税源，突出税收含量高的工业和财源增长潜力大、就业容量大的第三产业，努力提高税收收入占财政收入的比重，防止和杜绝虚增收入、玩空转等违规问题发生，科学测算和有效控制税费征收成本。

二、加强和完善财政支出制度

优化财政支出结构，保障公共服务支出，实现公共服务均等化，是公共财政的基本内容。2010年全国财政用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出合计29256.19亿元，比上年增长21.1%，占全国财政支出的32.6%。与民生密切相关的支出还包括农林水利、交通运输、环境保护、城乡社区事务、科学技术、商业服务等事务、国土资源气象事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面，这些支出合计达到30345.63亿元，占全国财政支出的33.8%。 2010年民生支出合计达到59601.82亿元，占全国财政支出的2/3。我省2010年直接与民生相关的财政支农、教育、医疗卫生、社会保障和就业等支出1736.8亿元，占财政总支出的64.3%。但是，重点支出不够、行政管理支出偏高、地区之间公共服务不均等的问题依然存在。

在国家财政支出法律制度尚不完善的情况下，优化财政支出结构，一方面要加强研究、积极推动国家层面加快财政支出法律制度体系建设的步伐，实现财政支出有法可依；另一方面要研究如何划清政府服务中政府与市场的界限，明确公共财政覆盖范围，逐步提高基本公共服务的保障标准，消除“越位”，补足“缺位”，纠正“错位”，实现财政支出的“一增、一减、一退”，确保公共服务支出的稳定增长。“一增”就是要增加公共服务支出占财政总支出的比重，特别是增加基本公共服务支出比重；“一减”就是要减少一般性支出，大力减少和压缩行政管理支出；“一退”就是政府投资要退出一般性竞争领域。

三、加强和完善政府服务的多元投入制度

温家宝总理2010年2月4日在省部级主要领导干部专题研讨班上《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中提出：“在社会事业所有领域，都要进一步放宽准入，调动全社会参与的积极性。这样不仅可以为社会资本开辟更大的投资空间，利用社会资本加快社会事业发展，同时也有利于政府集中力量办好该办的事情。”为此，《规定》第九十条明确规定：“各级人民政府及县级以上人民政府财政部门通过政府补贴、政府贴息等多种形式，鼓励和引导各类社会资金进入公共服务领域。”

完善政府服务的多元投入制度，核心是要处理好政府服务的财政支持和社会参与的关系。在社会主义市场经济条件下，政府作为公共服务的提供者既无能力也不可能包办一切。因此，要在充分发挥财政职能作用和调动社会各方面积极性两方面做好文章。哪些公共服务事项由财政直接投入、哪些公共服务事项由社会资本投入、哪些公共服务事项由财政和社会资本共同投入、社会资本投入的合理期限和合理回报、政府鼓励社会资本投入的方式和措施、社会资本投入的政府回购方式等等，都值得积极探索研究。

四、加强和完善政府债务管理制度

国际上一般将财政风险定义为“政府财政收入、支出因各种原因产生出乎意料变动的可能性。”事实上，任何国家的政府都在不同程度和范围上从事一些与风险相关的活动和交易，许多难以进行有效控制的干扰因素，会导致政府收入减少、损失或支出增加，这就使得政府面临着大大小小的财政风险。特别是许多制度转轨国家和发展中国家，在其经济、金融和社会政治领域中的风险，都有最终向政府财政集中的趋势，由此可能削弱财政政策的可持续性、政府的施政能力和公信力。在这种情况下，如何构建一个体系来收集财政风险信息，进行分类、度量及评估，并充分研究这风险给政府带来的现时的和未来的成本，在此基础上采取些措施，建立应急机制管理和控制财政风险，已成为各国财政管理的一项紧迫任务。

审计署2011年6月27日公布，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。其中，我省各级政府的直接债务余额4286.78亿元，占全国地方政府债务2.5%。这个数字，既不包括中央政府债务，也不包括地方政府实际存在的间接债务和隐性债务。由于国家没有制定《政府债务法》，虽然《担保法》明确禁止国家机关为商业活动提供担保，但是各地政府通过出资组建各种各样的融资平台，以政府的信用向银行担保贷款，曲线举债，此类债务的风险最终是要落到政府财政承担的。失控的政府性债务，必然导致财政风险的失控，也必然导致政府公共服务能力和水平的下降。因此，如何加强政府债务管理，防范和控制财政风险，确保政府服务的财政保障，切实改善民生，提高人民的福祉，是一个值得认真研究的问题。

1、积极研究和推动国家制定《政府债务法》。建设法治政府、法治财政，应当将政府融资举债的行为纳入法制管理，解决政府举债有法可依的问题。

2、积极研究建立政府债务风险预警机制和偿债机制。各级政府如何在严格控制新增债务的同时，从本级财政预算收入和其他收入中有计划的筹集偿债准备金，做好偿还既有债务的工作。通过合法举债、风险评估、规模控制、设立预警和做好偿债准备，实现有效防范和控制财政风险的目的。

3、完善政府性债务资金管理制度。制度设计应当考虑如何发挥各级人大、政府和财政、审计等职能部门的作用，加强对政府性债务资金使用情况的检查、监督和管理，防止滞留、截留、挪用政府性债务资金；如何用好政府性债务资金，将其用在最需要、最紧迫的政府公共服务项目上，使其尽早发挥应有的经济和社会效益。