党的十七届五中全会提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，把推进农业现代化、加快社会主义新农村建设列为“十二五”规划的重要内容，将统筹城乡发展提到了更加突出的位置。湖南省冷水江市域面积439平方公里，总人口38万，城镇化率达到74%，其中农业户籍人口为17.6万。辖16个乡镇（办）和1个经济开发区，共有153个村、57个社区居委会，1514个村民小组、51611个农户，连续六年进入全省经济十强县市。近年来，冷水江市积极统筹城乡发展，紧密结合新农村建设，有力推动了农村各项工作发展，走出了一条与农村经济社会发展相适应的新路径。

一、当前统筹城乡发展整体推进新农村建设存在的主要困难和问题

1、城乡发展差距逐步拉大。一是城乡居民收入差距。2010年，冷水江城乡居民收入差距比为2.48∶1，湖南城乡居民收入差距比为2.95:1，全国城乡居民收入差距比为3.23∶1。在农村内部，农户之间、区域之间的农民收入差距也较大。2009年，上海市农民人均纯收入是甘肃省农民的4.2倍。二是城乡教育差距。全国70%的农村人口，教育资源的占有量不足三分之一。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。三是城乡医疗差距。全国农村合作医疗的覆盖率基本达到90％左右，新农合医保财政补助标准提高到200元，但农民在医保待遇方面与城镇职工之间存在较大的差距，整体水平有待进一步提高。四是就业差距。城市劳动人口的登记失业率为5％，农村劳动人口的失业率没有人计算得出，抛开进城务工的劳动力不算，留在农村4亿劳动力的利用率也只有50％左右。

2、农村基础设施相对薄弱。2009中国《农村基础设施建设发展报告》指出，我国农业和农村基础设施薄弱突出表现在以下三个方面：一是农业基础设施依然薄弱。农田水利设施建设滞后。全国仍有9 亿多亩耕地没有灌溉条件。农业科技和物质装备水平不高。动植物防疫体系、农产品质量安全检验检测不健全。二是农民生产生活条件落后。农村饮水安全问题不容乐观。全国还有超过1.5 亿农村人口饮水未达到安全标准。部分地区的农村道路问题还没有得到很好解决。农民生活燃料结构不合理。沼气、太阳能等清洁能源的比重还非常低。中西部地区农村电网还比较薄弱。三是农村社会事业欠账较多。农村中小学办学条件差、卫生基础设施落后、基层计划生育服务能力滞后、公共文化设施不足的等问题仍未从根本上改变。

3、农村发展机制制约明显。自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，全国人口分成了市民和农民两类，由此城乡二元社会结构得以形成，农民的迁徙自由、就业自由受到严重束缚。农民进城就业门槛较高，城市保护主义依然盛行，一些城市限制农民进入的工种和行业，子女上学也受到歧视。更为重要的是，在城市化推进过程中，部分农民失去了土地，2010年湖南省统计局抽查1460户农村住户共失地3056.2亩，户均失地2.1亩。这些失地农民自身素质不高，很难在城镇找到工作，难实现职业转移；同时，受土地制度、房屋和宅基地制度、社会保障制度等多方面的制约，也难以实现身份转移。

4、农村社会管理比较粗放。大部分村民在公与私的利益冲突中，对服务的需求愿望增多，对参与、协同、自治、自律、互律的积极性不高。村级组织虽建立了村民会议和村民代表会议等制度，修定完善了村民自治章程、财务管理制度等，但遵章办事执行力度不够，少数基层干部存在贪污、侵占、挪用公款问题，收入乱支胡花问题；财务管理弄虚作假以及在选举中请客拉选票等问题。另外，国家“三农”政策逐渐加大、市场经济体制逐步完善、政府职能逐渐转变，但农村公共服务体系尚未健全，缺乏从行政命令管理型向指导服务型转变的心理和能力准备，在面对各种复杂问题时感到力不从心。

二、冷水江市统筹城乡发展整体推进新农村建设实践与探索

1、以“新村庄”为目标，完善农村规划修编，加强农村基础设施建设。一是健全村庄规划体系。在尊重村民意愿的基础上，按“一村一品，一村一业”的原则，高标准完成全市210个村（居委会）的规划修编工作，与城市规划一起，构建了比较完善的城乡一体化规划体系。二是规范农村房屋建设。规定农村建房一律须经规划、国土审批，建房选址、朝向、建筑风格、色彩等必须符合村镇规划要求，对已建成房屋进行风貌改造，统一装饰和着色。目前，已完成房屋风貌改造404栋，彻底改变了“有新房没新村”的状况。三是鼓励村民集中居住。因地制宜，引导村民集中连片建房，打破“户户界限”和“村组界限”，允许跨村跨镇建房。完成房屋集中新建区规划11个，拟建房屋400栋。铎山镇王家村的住房联建区使有钱的出钱，有地的出地，一起联合建房，解决了村里有地无钱和有钱无地居民建房的难题。岩口镇金连村的莲塘小区，集中建设，集中居住，真正实现了社区化管理、社区化生活。四是完善交通基础设施。大力开展农村交通基础设施建设，新建通村公路33594米，公路拓宽硬化16465米，通组公路硬化53480米，人行道硬化64238米，基本实现了“公路村村通，水泥路户户通”和通乡（镇）公路“双向四车道”，通村公路“双向两车道”。

2、以“新机制”为目标，推进农村配套改革，破除城乡发展体制壁垒。一是创新财政投入机制。每年筹措2亿元资金专项用于农村建设，采取“项目争一点，财政补一点，部门帮一点，乡镇拿一点，村里筹一点”的办法妥善解决建设资金不足问题。二是完善社会保障机制。建立健全农民工养老、工伤、医疗、失业、生育等保险制度，推动城市教育、住房、医疗、就业等资源向农民工开放。凡年满60周岁的农村居民按政策每月可领取养老金60元，农村低保月人均补助从60元每月提高到100元每月，使广大农民享受到的社会保障待遇逐步与城镇居民接轨。三是探索土地流转机制。鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，因地制宜推进农村土地承包经营权流转，铎山眉山村实行“组集中，村承包，大户种植”土地流转模式将土地进行了流转。四是深化户籍制度改革。鼓励农民进城，进城农民享受与城市居民同等待遇。鼓励市民下乡，规划论证环湴泥湖别墅群建设。对经批准的试点村，可以提出申请，经批准可改为“农村社区”，社区居民可以转为“涉农居民”。

3、以“新产业”为目标，积极发展现代农业，促进农民增收致富。一是培育壮大龙头企业。扶持壮大瑞生源、响莲实业、富康油茶林等农业龙头企业，培育知名品牌，推动农业企业向规模化、产业化发展，形成了2家省级龙头企业，10家市级龙头企业，其中响莲实业年销售收入达8100万元，瑞生源生物科技年产值达1412万元。二是大力发展特色农业。按照因地制宜的原则，在农村兴建了中药材、油茶林、水产养殖、无公害蔬菜等基地，涌现出渣渡镇15000亩富康油茶林，矿山乡万亩金银花，铎山镇大坪村3000亩杨梅、眉山村千亩葡萄，三尖禾青片万亩粮油等上规模的农业产业基地。同时大力发展生态农业和休闲观光农业，打造庭院经济，庄园经济，如岩口镇三友农庄、潘桥乡银凯假日休闲山庄。

4、以“新素质”为目标，充分发挥农民主体作用，培养造就高素质新型农民。一是提高农民思想文化水平。完善基层党组织建设，积极开展农民普法宣传教育，提高农民的思想政治意识和民主法制意识。积极开展文化下乡、农村读书活动等，每个村建一个村级图书室或阅览室，提高农民的科学文化水平。二是提高农民生产技术水平。一方面在冷水江的各职业教育机构开展各种形式的农业实用技术培训、职业技能培训、劳动力转移培训，给合格农民发放绿色证书，如有色技校，冷江技校，电大的“社区大学”、“阳光培训”工程等。另一方面邀请专家下乡入村开展实用技术讲座并进行实地指导，提高农民的专业技术水平。三是提高农民生产经营能力。鼓励农民成立生产、经营合作社和协会等农民合作组织，增强农民的市场意识和经营能力。同时组织农民外出考察学习发达地区的先进经验，开阔农民视野，引导农民自主创业。

5、以“新面貌”为目标，建设整洁秀美新村庄，打造和谐乡风新文明。一是开展村容环境整治。在35个先行试点村强力推进“三清四改五化九建二处理”工程，即：清垃圾、清污泥、清路障；改水、改厕、改厨、改圈栏；村庄硬化、净化、亮化、绿化、美化；建村级医疗室、社区警务室、社区环卫室、文化体育室、计划生育室、综合服务室、幼儿园、农村超市、村民活动中心；生活污水处理、生活垃圾处理。严格农村卫生制度，设立专职卫生管理人员和专职保洁员，实行“户分类，村收集，乡（镇）转运，市处理”垃圾四级处理模式，共发放垃圾桶11469个，建垃圾池504个。二是开展乡风文明建设。加强农村管理，完善农村公共服务，大力发展农村社会事业。成立村腰鼓队、舞蹈队、篮球队、管弦乐队和龙狮表演队等民间娱乐组织，不断丰富农民文化生活，共建村民文化活动中心18个。同时，组织开展“五星级农户”、“十佳农民”等文明评比活动，营造了和谐文明的农村新风气。

三、统筹城乡发展整体推进新农村建设的几点启示和建议

1、科学编制规划，推进城乡规划一体化。要促进城镇布局合理、空间协调，有助于城乡资源的高效利用，提高城乡生产力的发展，就必须统筹城乡规划建设。在政府宏观规划中统一编制城乡建设规划，与新型城市化结合、与推进环境整治结合、与实施重大项目结合，有计划、分步骤推进，绝不能城乡规划分离；在规划中，充分考虑城乡不同区域经济发展水平和资源条件，确定在一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系的目标、产业发展布局和规模，以及环境、交通、电力、教育、文化、卫生等的具体目标；编制城乡规划用地，建设用地、住宅用地、生态用地等要合理布局；城乡居民生活水平的改善目标及全面建设小康的时间表等，努力形成城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”的工作格局，实现城乡产业发展、空间布局、基础设施建设、社会发展、劳动就业与社会保障及生态环境建设与保护等的协调发展。

2、加快建设步伐，推进基础设施建设一体化。解决城乡统筹，消除二元化结构的关键问题在于加快城市基础设施和公共服务向农村地区的延伸和覆盖，通过以城带乡的模式，进一步推进城乡基础设施建设一体化。要加快中心城镇的建设。小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，在现代化和城市化进程中具有独特和不可替代的作用。对基础条件较好的建制镇，应科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，不断提高小城镇的承载能力和发展潜力，使小城镇建设从数量扩张向质量提高和规模成长转变。要加大农村基础设施投入。加大农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设力度，完善村级、乡镇的行政、商贸、教育、医疗、休闲等配套设施，逐步完成村庄的硬化、净化、亮化、美化等工程，让城乡生活设施和生活环境实现同步发展。

3、完善社会保障，推进公共服务一体化。农村社会与城市社会文明的差异是城乡差别的显著特征之一，也是城市偏向的二元发展模式的直接后果。要大力发展农村教育，进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大省、市级政府对农村基础教育的投入比重，促进城乡教育均衡发展。要大力发展医疗卫生事业，不断增加对农村基层卫生投入，以国家投资为主将现有的乡镇办卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院，提高农村社会医疗卫生事业水平。要把农村文化设施、信息服务、科技服务、劳动力培训、资源环境保护等都纳入统筹的范畴，完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系，探索建立农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度，努力实现城乡居民同享社会公共服务。

4、发展现代农业，推进产业发展一体化。发展是硬道理，是城乡统筹发展的关键环节。要统筹城乡劳动力、土地、资本和技术等生产要素，积极推进城乡产业的融合和结构调整，有效解决城乡产业分割，关联性不强的矛盾，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置。要坚持用工业化、城镇化的理念发展现代农业，充分发挥各地的比较优势，确定确有优势的优势产业和支柱产业，集中人才、资金和技术进行开发，把发展生态、休闲、观光农业和农副产品深加工、现代物流业作为重点，让“绿色农业”打向国际市场，挤入国内超市，走进城镇居民，形成产业的集聚效应，推进农业规模化、集聚化发展。要进一步转变政府职能，用市场机制构建充满活力的内生发展机制，使民众成为创造财富的主体，激发起民营经济的巨大创造活力。

5、改善农村环境，推进生态环境一体化。环境整治是统筹城乡发展整体推进新农村建设的重点和难点。要合理布局乡村工业，加大农村环保投入和环保基础设施的建设，加强生活污水、禽畜养殖污染、农业面源污染、农村工业污染、重金属污染等环保治理，加强对农药、化肥的使用，实现规模发展、集中治污。要全面实施村庄环境整治，实行“户分类、村收集、乡（镇）转运、县（市）处理”的垃圾四级处理模式，建立城乡统一的垃圾处理制度。要实施房屋风貌改造和绿化，实施住房安全加固工程，正确引导、鼓励农村住房集中连片建设，改变农村住房算乱无序的状况，实现环境美化、生态修复。

6、建立统一制度，推进管理体制一体化。突破城乡二元体制，改革行政管理体制，理顺经济管理体制，创新社会管理体制，努力把城乡社会建设成服务完善、管理有序、文明祥和的共同体。要改革户籍管理制度，实行按居住地登记的新型户籍制度，并依法享有与当地城镇居民同等的福利保障待遇。要健全土地流转制度，改革农村土地所有制度和住房制度，推进农村土地综合整治，实行增减挂钩，让土地和房产成为农民的真正财富。要建立财税金融制度，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，加大财政转移支付力度，将财政新增的相当一部分教育、卫生、文化等经费开支用于农村；创新农村金融制度，调整和放宽农村金融机构市场准入政策，探索解决农民贷款担保抵押新模式；创新融资渠道，开展机关单位、社会组织、企业与农村结对帮扶机制，鼓励村民自筹资金。