农村最低生活保障制度，是农村社会保障体系的一项基础工程，是构建农村和谐社会、维护社会稳定的坚固防线，对于解决农民贫困，实现“生有所靠”具有重大而深远的意义。近年来，冷水江市始终以“解决民困、落实民得、维护民权”为出发点和落脚点，积极探索建立城乡社会救助体系，制订切实可行的农村最低生活保障资金使用及管理制度。根据省厅相关文件精神，今年11月，该市财政局对全市农村最低生活保障资金管理使用情况进行专题调研，抽查了2个乡镇、2个行政村，走访了30个低保对象，实地调查了解该市农村低保政策的执行情况和补助资金的使用管理情况。

一、冷水江市农村低保工作现状

（一）冷水江市基本情况

冷水江市地处湘中腹地资水河畔，面积439平方公里，全市辖12个乡镇、4个街道办事处、153个行政村、58个社区居委会。总人口37万，其中城市人口19万，农村人口18万。冷水江市是一个以工矿企业发展为主的工业城市，工矿业的发展，使农业赖以生存的土地多被占用或成为无法耕种的采空区，农业基础相对薄弱，农村低保相对救助对象多，工作量大。

（二）近3年农村低保资金收支情况

近3年来，冷水江市农村低保资金收支盘子不断增大，保障人数逐年增加，市本级财政投入的保障资金和保障标准逐年提升，基本确保了农村低保的资金需求。

2010年该市农村低保资金收入共计532.45万元，其中省级补助农村低保资金460万元，本级配套51.66万元，利息收入20.79万元（其中上年结转13.79万元）。全市在册农村低保对象3074户共5868人，占全市总农业人口的4%。全年发放保障金516.42万元，月人均补助65元。

2011年该市农村低保资金收入共计820.80万元，其中省级补助资金758万元，本级配套资金51.66万元，利息收入11.14万元。全市在册农村低保对象3970户，保障人数7574人，占全市总农业人口的4.5%，全年发放保障金1043.23万元，同比增长102.01%。月人均补助101元，同比增加35%。

2012年截至11月底，该市农村低保资金收入共计1112.76万元，其中上级补助资金1022万元，本级配套70.33万元，本级从价格调节基金中安排物价补贴20.425万。全市在册农村低保对象5678户，保障人数10370人，全年发放保障金1265.69万元，其中低保金1007.66万元，春节一次性生活补贴151.84万元，电费补贴22.5万元，中秋国庆及临时物价补贴63.26万元，物价补贴20.425万元，月人均补助122元。

（三）农村低保管理工作现状

近年来，冷水江市低保工作制度逐步完善，低保对象管理逐步规范，实现了低保对象管理动态化、低保标准增长自然化、低保资金发放社会化，基本上做到了低保对象应保尽保、应退尽退。

1、机构健全，制度完善。市委、政府成立了社会救助工作领导小组，各乡镇也相应建立了由乡镇长任组长的领导小组及工作机构，并将低保工作列入重要议事日程，实行行政一把手亲自抓，分管领导具体抓，层层抓落实的工作格局，确保了低保工作顺利进行。从2005年开始建立农村最低生活保障制度以来，该市先后出台了《冷水江市农村村民最低生活保障制度实施办法》以及申请制度、民主评审制度、公示制度等一系列文件制度，并结合工作实际，在原有的基础上，多次进行了修改完善。市民政局还专门编制了低保申请审批制度，发放至各乡镇。各乡镇也根据市里有关规定，建立健全了相应的规章制度，低保工作实现了制度化、规范化。

2、审批严格，管理到位。严把进口、畅通出口，实行“家庭情况调查—民主评审—及时公示—动态管理”四步聚的低保审批及管理程序，坚持集体讨论低保审批事宜，对符合条件的低保户及时予以纳入。同时，要求全市各级低保工作机构及时掌握低保对象家庭情况，在做到应保尽保的同时，加强低保动态管理，对脱离了低保的家庭及时取消相关待遇。2012年，全市共停发低保待遇对象243户，567人，新增325户，989人。

3、专户存储，专款专用。省地级农村低保资金均由市财政拨入市农村低保资金财政专用账户，民政局按季度将农村低保资金发放花名册报市财政局审核，审核后由财政局将农村低保资金及时下拨到各乡镇财政银行或邮政储蓄实行社会化发放，低保资金直接发放到低保对象手中，确保了低保资金按时足额发放。同时，实行资金审核与资金发放的人员分离制度，管资金发放的不管审核，管审核的不管资金发放，杜绝了截留、挤占、挪用农村低保专项资金的情况。

4、分类施保，一户一档。该市对农村低保对象分三类进行施保和管理。第一类保障对象每半年签一次到，每年申报一次家庭财产；第二类保障对象每季度签一次到，半年申报一次家庭财产；第三类保障对象每月签一次到，每季度申报一次家庭财产。同时，对社会救助档案实行“一户一档”管理，市、乡、村配备档案专柜，对申请、登记、调查、审批、调整等相关资料进行统一管理，明确登记受理时限和调查人、审核人、审批人的责任，使档案管理得到进一步规范。

5、畅通渠道，公正透明。为了增强农村低保工作的透明度，我市畅通了信访渠道，热情接待群众来访，认真听取信访群众的诉求，对群众反映的问题，认真记录耐心解答；重大的问题，当日向主管领导汇报；在规定限期内调查处理并给予答复，切实做到了“件件有落实，事事有回音”，着实确保了低保工作的公正透明。

二、当前冷水江市农村低保工作存在的问题

冷水江市的农村低保工作在市委、市政府的高度重视和相关部门的共同努力下，取得了一定成效，但在实施过程中也发现一些问题，亟待完善和规范。

（一）家庭收入核定困难，低保对象界定不易。按政策规定，只有家庭经济收入低于该市最低生活保障标准的家庭，才可纳入低保范围。该市也根据省、地、市有关规定制订了《冷水江市农村村民最低生活保障制度实施办法》（冷政办[2005]11号），规定了家庭经济收入的计算办法，但在实际操作中存在较大的难度。一是收入难以货币化，农村居民收入中粮食等农作物占比重大，在价值转化过程中，存在较大的随意性；二是对低收入农户的储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；三是农户外出务工或临时收入有相当的不稳定性，计算起来比较困难。

（二）资金来源渠道单一，配套资金增长乏力。农村低保资金的筹集主要以地方为主，资金主要来源于上级财政补助以及市乡两级财政配套。近年来，由于农村低保救助标准不断提高，单一的资金来源使市乡财政的配套压力不断增大，特别是今年以来，冷水江市宏观经济环境趋紧，企业经济下行压力增大，财政收入任务的完成面临有所未有的挑战。该市现有农村低保补助资金人平已达122元，超过省平均低保补助水平（105.8元/月）15%，市本级财税收入的明显减少与逐年增长的低保配套资金需求之间的矛盾目益突出。

（三）基层工作力量紧张，工作经费配套不足。农村低保工作点多面广，牵涉的是全市弱势群体的切身利益，工作量大，工作难度大。低保工作由市民政局主管，乡镇民政办具体操作，人手少，工作力量薄弱。尤其是乡镇低保工作，往往只有一个民政助理员（大多身兼多职）具体负责，村级又没有专职工作人员。而农村低保对象人数逐年增多，居住地点分散且交通不便，新增对象入户调查和每年的审核复查就需要大量的人力、物力、财力作保证。人员少、任务重、没有专项工作经费，经费的不足对调动民政工作人员的积极性及低保工作的进一步规范管理带来很大影响。

（四）基础信息工作薄弱，部门联网管理滞后。当前，该市民政部门运行的农村低保信息系统与财政部门农村“一卡通”资金发放系统由于信息不能共享，发放时需要进行两次人工输入，造成低保资金发放时间滞后，而且由于两套信息系统没有联网，民政部门对财政部门的资金发放情况也无法及时掌握。

三、冷水江市推进和完善农村低保工作的对策及建议

（一）加大宣传力度，营造正确导向。农村低保工作的群众性、社会性很强，需要社会力量的有力支持和广泛参与。要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，在全社会多形式、广层次地宣传建立农村最低生活保障制度的重要意义以及农村低保工作的有关政策、程序。首先要加大对低保制度目的的宣传，转变困难群众的思想观念，使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予的基本生活保障，要改善生活状况，就必须劳动就业、自食其力。其次要加强对低保政策的宣传，对低保金发放的时间、发放标准、领取方式等进行宣传公示，并公布举报电话，接受群众监督；在低保审批和核查中，实行工作责任制和责任追究制。三是要加强对就业激励政策的宣传。使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，真正建立低保“进出两通畅”机制。

（二）完善界定标准，规范操作程序。低保家庭收入的测算和动态管理既是农村低保管理中的难点，也是农村低保管理中的重点。各级政府管理部门应尽快完善农村村民最低生活保障实施细则，制定明确的测算收入标准，细化测算方法，加强收入测算的可操作性，尽可能的做到收入测算的准确性，同时要考虑家庭必不可少的刚性支出，如：大病医疗支出、子女上学支出、家庭主要成员失去劳动能力等，积极探索动态管理的方法。要加强低保工作的规范化建设，做到制度完善、程序明确、确保公开、公平、公正。一要健全工作机制。进一步完善个人申请、村（居）委会评议审查、乡镇审核、市级民政部门审批的运行机制及最低生活保障家庭收入的核定办法。二要规范阳光操作。农村低保对象的审核、审批要坚持村、乡镇、市三级公示制度，确保公开透明；对农村低保家庭的申请、收入情况的核实要积极引入听证制度，由乡镇民政助理员、村委负责人、村民代表等联合评议，全程接受群众监督；要设立监督举报电话，及时听取群众的意见建议，掌握低保工作的动态。三要强化动态管理。定期审核低保对象家庭经济状况，对困难程度缓解且收入水平已超过低保线的家庭，要及时退出低保，停发低保金；对收入发生变动但仍在低保线以下的家庭，要及时增发或减发低保金；同时，市财政、民政、审计等职能部门要对农村低保工作情况进行定期检查，确保规范运作。

（三）拓宽资金来源，多元筹集资金。资金的筹措和保障是低保工作的核心，随着社会救助体系的不断完善和保障水平的不断提高，市、乡财政压力越来越大。缓解保障资金压力，一要积极向上争取资金扶持，在政策上给予倾斜，提高低保资金补助额度。二要积极探索其他筹资渠道，在社会上开展社会公益捐赠活动，广泛动员鼓励民营企业、社会慈善组织、团体和个人为农村低保提供捐赠和资助，形成多元化的筹资通道，广泛吸收社会资金。同时，对捐赠资金的单位和个人要加以广泛宣传表彰，在全社会形成关注低保、投资低保的良好氛围，实现农村低保资金筹集经常化、制度化。

（四）加强队伍建设，保障工作经费。强大的基层工作队伍是农村低保工作有效开展，低保资金落实到位的基础。一要充实工作力量。各乡镇办要重视民政办公室建设，配足配强工作人员，解决有人办事的问题；要加强工作人员业务培训，不断提高工作人员的政策水平和业务能力。二要落实工作经费。农村低保对象分布散、人数多、情况复杂，需要一定的经费作保障。市乡两级要把必要的工作经费纳入年初预算，为低保工作提供资金保障。三要做好基础工作。加大农村低保工作信息化软、硬件设施的配备和资金投入。及时、准确、动态地汇总困难群众的基本信息，做好农村低保台账的建立完善工作。加快民政部门农村低保信息系统与财政部门“一卡通”资金发放系统的信息共享和联网建设进度，实现农村低保资金管理和发放的透明、高效。