我国粮食安全战略与财政对策

 
　　粮食安全始终是大国的隐忧。作为13亿人口的农业大国，我国的粮食安全地位更为突出、更为重要，意义更大。可以说，一旦我国粮食安全出问题，农业就要出问题，整个国民经济运行就会出问题，社会稳定和国家安全就可能受到影响，甚至会影响到世界经济社会的稳定。

　　我国党和政府更是历来高度重视粮食安全。经过不懈努力，目前我国粮食安全有了较好保障，但粮食安全的隐患仍然存在，粮食安全面临一些新情况和新问题。积极探索适合中国特色的粮食安全战略，确保粮食安全不出任何闪失，仍是当前经济社会发展的一项重要课题。

　　居安思危，重新定位粮食安全保障目标

　　受生产能力和水平等限制,我国长期以来一直没有解决好粮食安全问题。从建国至20世纪90年代，我国粮食安全保障程度低。通过几代人的不懈努力，我国粮食总产和单产水平增长很快，到20世纪90年代以后，我国粮食产量基本稳定在9000亿斤以上，个别年份超万亿斤，粮食才从长期供不应求转为基本自给，较好地解决了13亿人口的“吃饭”问题。2004年以来，由于政策好、天帮忙、人努力，又实现连续四年粮食增产，到2007年产量又增长到10030亿斤，粮食安全有了基础保障。

　　但历史经验表明，越是粮食连年增产，粮食供应有保障的时候，越要居安思危，提高警惕，不能忽视或放松粮食生产。我国历史上几次大的粮食波动，粮食安全出现危机均在粮食连年增产之后。如1993年、2003年的粮食波动就如此。因此，尽管当前粮食安全有了保障，长期内我国粮食安全的隐患还较多，粮食安全的基础还不牢靠。长远看，这种不安全的隐患主要是：

　　1.我国自然气候条件变化较大，粮食生产靠天吃饭的局面未根本改观。我国粮食生产经常出现周期性波动，其中一个重要因素就是自然灾害的影响。

　　2.耕地减少和农业生产环境等呈恶化趋势，资源性约束日益增强。我国人均耕地只有1.4亩，不及世界人均耕地的40%，全国有666个县（区）的人均耕地低于联合国粮农组织（FAO）确定的0.8亩的警戒线。同时，由于生态环境污染等，耕地质量下降严重，土地的可持续生产能力受到严重影响。此外，水资源短缺且水质恶化也将严重制约中国未来的粮食生产，尤其影响稻谷的生产，对我国口粮安全造成较大威胁。

　　3.粮食供应仍存在区域性、结构性短缺，局部性不安全因素始终存在。我国粮食产销分布不均衡，13个粮食主产区粮食产量占全国总产的74%以上，消费只占全国的62%以上；其他非粮食主产区粮食产量只占全国的26%以上，消费占了38%以上，粮食库存也大多集中在粮食主产区。受运输瓶颈和物流体系不发达等因素制约，还容易造成局部性、阶段性粮食短缺现象。如2004年部分销区引发的大米涨价风波就是一个典型例子。同时，粮食品种结构不合理，产需不平衡，目前小麦产需平衡略有余，但中晚籼稻相对短缺，优质粳稻相对短缺，也容易引发一些结构性供求矛盾。

　　4.粮食市场调控机制不健全,国外粮食进口冲击的压力加大。粮食市场化改革后，粮食安全调控的压力加大。由于粮食生产弹性大，消费刚性强，本身容易造成粮食市场和价格的波动。如果相应的调控机制不健全，就会给我国粮食安全造成很大威胁。

　　5.粮食政策的稳定性与安全风险关系较大。有研究表明，我国粮食生产存在明显的半周期波动现象，原因之一是因为政策频繁调整，松时放，紧时收。可见，政策的变化是影响我国粮食安全的重要因素。只要政策得当，调动了地方政府和农民生产积极性，粮食产量就能较快增长，反之，粮食产量就急剧下滑。因此，能否确保政策的持续性也是确保粮食安全的一个重要因素。

　　总之，制约我国粮食安全的因素仍然很多，粮食安全的形势依然严峻。正如党中央和国务院领导一再强调的，在我国这样的一个发展中大国，任何时候，对粮食安全都不能掉以轻心，必须常抓不懈。

　　粮食安全战略目标的实现，需要相应政策扶持和推动。近年来，根据新形势发展的需要，我们不断调整和完善政策促进粮食安全。目前初步形成了以财政政策为核心的粮食安全政策促进体系，有效地促进了粮食安全。但离实现粮食安全的长期目标还有一定距离，要长期确保粮食安全，还需继续完善相关政策，注重建立长效机制。

　　抓紧建立完善促进粮食基本生产能力的长效机制

　　粮食综合生产能力是粮食安全之基。为提高粮食综合生产能力，近年来，国家出台了一系列扶持政策，加大政策扶持力度，通过新增土地建设使用费、农业生产基础设施建设、农业综合开发、小型农田水利设施建设等，有效地促进了粮食综合生产能力的提高。目前我国粮食基本生产能力有了初步保障，但基础还不牢固，长效机制并未建立。在继续稳定完善现行支持政策的同时，还要继续实现制度的完善和创新，促进粮食综合生产能力的提高。

　　一方面，要建立促进耕地有效保护的约束和激励机制，确保耕地的数量和质量不下降。耕地是粮食安全的基础。耕地的数量和质量决定着一国粮食的潜在供给能力。温家宝总理曾多次指出，保护耕地就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。要守住18亿亩耕地这个红线始终不能动摇。为促进耕地保护，一要严格执行耕地保护法，尽快将耕地和基本农田落实到村、落实到户。经过清理普查后，逐户登记造册，责任到人，田亩到户。二要建立政府和农户共同保护耕地的有效机制。主要是尽快调整完善现行新增土地建设使用费政策，更好地调动地方政府保护耕地积极性；将现行粮食直补和产粮大县奖励政策与保护耕地挂钩，在资金分配上纳入耕地或基本农田保护因素，促进地方政府和农民自觉保护好耕地。三要积极借鉴国外成功经验和做法，推广完善测土配肥政策，积极探索休耕制度等，有效地保护耕地质量。

　　另一方面，要尽快整合财政支农资金，完善支农政策目标和方式，更有效地促进粮食综合生产能力的提高。提高粮食综合生产能力的核心是要重视和加强粮食基础设施建设的投入。近年来，中央财政对农业生产基础设施的投入、农业综合开发、小型农田水利基础设施建设等方面投入渠道很多，支持力度在逐年加大，粮食综合生产能力也得到有效提高。但政策目标不很明确，资金比较分散，使用效益较低，影响了综合生产能力的持续提高。今后应继续加大对粮食综合生产能力投入的同时，重点是要完善财政政策目标，健全运作机制。一是加大各种支农资金的整合力度，集中资金重点投入，提高资金效益，从根本上扭转粮食靠天吃饭局面。二是改变投入方式，积极引入市场机制，采取政府直接投资、政府引导和民办公助、以奖代补等多种方式，政府和社会共同参与、共同投资、不断提高粮食综合生产能力。

　　探索建立对种粮农民的基本收益保障机制

　　粮食生产能力有了一定保障，保粮食安全的关键就是要保护好种粮积极性。事实上，我国粮食安全出现问题，很多时候直接表现为粮食过少，根源则在于粮食较多时农民种粮收益没有得到很好保障，严重挫伤了农民种粮积极性。

　　因此，要调动农民种粮积极性，就必须尽快建立农民种粮基本收益保障机制，确保农民种粮收益不降低，至少种粮不亏本。

　　近年来，我们已逐步探索形成一套保护农民种粮积极性的政策体系，也有效地调动了农民生产积极性。比较重要的政策就是取消农业税和2004年以来实行的粮食直接补贴政策和最低收购价政策，这几项政策有效地促进了农民增收，保护了种粮积极性。仅农业税减免一项每年要相对增加农业收入1250亿元；2007年粮食直补和农资综合直补两项直接补贴直接增加农民收入427亿元；粮食最低收购价政策有效地稳定了粮食价格，增加了农民收入。按目前我国粮食商品量约3000亿斤，如果粮价每上涨1毛钱，农民就增收300亿元。

　　但要长期调动和稳定农民种粮积极性，现有直接补贴的力度还不够，最低收购价政策等还需继续完善。为更好地保护好农民种粮积极性，今后应在继续坚持完善上述政策的同时，重点要建立长效机制，确保农民种粮收益和积极性不下降。

　　一是以现行直接补贴为基础，探索实现农业补贴制度的创新，逐步建立固定补贴和变动补贴、综合补贴和专项补贴有机结合的农业直接补贴制度，直接补贴种粮农民，稳定种粮农民基本收益。

　　二是调整完善现行粮食最低收购价政策等，逐步形成更科学的、真正反映农民种粮成本收益的定价机制，健全政策运作机制，使最低收购价政策真正成为市场上的最低价和粮食最低支撑价，保证农民种粮获得基本收益。但这个价格不能替代市场价格或完全取代市场价格，既要有利于稳定粮食市场和生产，又要促使市场机制充分发挥作用。三是积极探索农业保险、农业救助等制度，完善农村金融体系，使得农民种粮收益不因自然灾害影响，促进农民生产和经营的稳定。

　　在稳定和提高农民种粮积极性的同时，还要注重提高地方政府重农抓粮的积极性。中央财政从2005年开始对全国900多个产粮大县实施奖励政策，这部分产粮大县耕地面积占全国耕地总面积的2/3以上，粮食产量占总产量的3/4左右。确保了这部分产粮大县粮食生产的稳定，粮食安全就有了基本保障。通过产粮大县奖励，激励了地方政府重农抓粮的积极性，产粮大县的粮食产量年年稳步提高。今后，在继续稳定完善产粮大县奖励政策的同时，重点要完善奖励机制，尽快建立奖励基金存量与增量结合、激励与约束并存的机制，充分调动地方政府促生产的积极性，促进粮食安全。

　　建立农业制度和技术的创新机制，保持粮食持续增产的潜力

　　我国粮食安全水平的迅速提高，很大程度上得益于我国家庭联产承包制等农业生产制度的改革和创新。要从根本上保证我国粮食安全，还必须注重农业生产制度的创新，走粮食规模化、产业化路子。

　　首先，积极探索农村土地制度的改革与创新，逐步改变我国目前的小规模、分散的生产经营格局，积极稳妥地推进农业规模化、产业化经营。在稳定现行联产承包责任制不变、保证离地农民合理转移和安置前提下，积极探索农村土地的合理流转、适度规模经营等制度，促进粮食生产的规模化和效益化。

　　其次，积极探索农村生产经营组织制度的创新，大力发展农民合作经济组织，提高粮食生产经营的组织化程度，促进粮食生产和销售。

　　第三，继续加大农业技术创新步伐，不断提高农业生产技术，提高农业单产水平和防灾抗灾能力。