2004年，《湖南省非税收入管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施以来，我省非税收入征管工作取得显著成效。但从检查情况看，乱作为和不作为现象依然存在，严重影响了非税收入管理工作的正常开展和非税收入功能的正常发挥。经过深入调研分析发现，认识上有偏差、制度不健全及执行难到位已成为乱作为和不作为的根源，也是当前进一步规范非税收入管理的最大障碍。今年5月，省政府出台了《非税收入执收工作责任制规定》(以下简称《规定》)，进一步明确了各部门在非税收入执收工作中的职责，并将行政问责引入非税收入执收工作考核，为我省规范非税收入管理增添了又一尚方宝剑。各级财政部门要严格落实《规定》，特别是财政部门要切实履行《规定》赋予的职责，并以此为执法利器，进一步规范我省非税收入管理。

　　我省非税收入征管存在的主要问题及其原因

　　思想认识方面的问题。仍有少数单位对非税收入的财政属性缺乏应有的认识，把收取的非税收入视为单位自有资金，对政府调控、财政管理非税收入存有抵触情绪；仍有少数单位认为非税收入应该自收自用、多收多用，或者要求财政对其收取的非税收入全额返还。

　　征收管理方面的问题。一是少数单位“三乱”现象死灰复燃、屡禁不止，存在擅自调整征收范围、提高征收标准、强制收费、搭车收费等问题。如极少数高校等单位存在自立项目收费问题，部分协会存在以年检之机搭车收费的问题。二是极少数单位收入过渡户迄今仍以各种理由尚未撤销，造成非税收入在财政体外循环，如地税系统、省高管局、省检察院和少部分高校依然存在收入过渡户。三是服务性收费审批不规范、致使部分非税收入游离于财政管理之外。目前，物价部门批准设立的服务性收费有相当一部分市国有资产有偿使用收入形成的门面出租费、场馆有偿使用收费等。四是有的执收单位擅自缓减免非税收入，收“人情费”、“关系费”，或通过会议纪要、领导现场办公、批条等方式随意减免非税收入，有的减免行为不公开，也未向财政部门及其非税收入征管机构报批或备案，这类情况在国土、交通、人防等部门时有发生。五是少数执收单位未按规定领购和使用非税收入票据，少数单位用往来票据、自制票据甚至使用白条收费或罚款，严重影响了非税收入票据“以票管收”功能的正常发挥。地税部门(主要是市、县两级)使用本单位印刷的税务发票收取非税收入，且票据使用较混乱。六是极少数执收单位出现不作为现象，如行政事业性收费、罚没收入等非税收入出现了非正常大幅下降。从2009年我们对罚没收入相对集中的工商、质监、公安、药监等部门的稽查情况来看，除公安部门进度基本正常外，其他部门罚没收入进度均滞后，特别是工商、质监部门罚没收入严重滞后，其罚没收入年度下降幅度竟高达50%以上。

　　资金管理方面的问题。非税收入收支挂钩的现象在一些地方和某些单位仍然存在，“谁收谁用、多收多返、多收多用”的管理办法仍然没有根本改变；一些上下级共享收入划解行为不规范，个别省直主管部门违规允准下级执收单位少解或不解上级财政的分成收入，部分市县截留、拖欠上级分成收入的现象还不同程度存在。如2009年，仅人防两费、育林基金、水资源费、煤炭和天然气价格调节基金六项上下级共享非税收入，各市州就累计欠解3600多万元。

　　上述问题的存在增加了规范非税收入管理的难度，造成了财政收入流失，甚至成为了腐败分子谋取不正当利益的手段。究其原因，从主观上看，主要是认识上有偏差。受传统的“自收自支”、“收支挂钩”等预算外资金管理惯性思维影响，一些部门和单位，特别是极少数领导同志对非税收入的财政属性和规范非税收入管理重要性认识不到位，认为“非税收入并不是真正意义上的财政收入”，“非税收入应归单位所有，政府不必调控、财政无需管理”。同时，随着我省财政对执收单位经费保障水平的逐步提高，执收单位对非税收入的执收积极性有所下降，非税收入特别是罚没收入非正常下降的幅度较大。从客观上讲，主要是制度上有缺失。《条例》是在没有上位法可供借鉴的情况下，由省人大常委会在深入研究、反复论证的基础上自行制定的地方性法规。由于《条例》规定必须适用全省，所以其规定侧重于原则性，但操作性不强。尽管各级财政部门依据《条例》制定了一系列规范性文件，但由于效力不够，实际执行难以到位。此外，各级政府在实施绩效考核时，考核主体的独立性、考核指标的科学性、考核数据的客观性难以保证，给非税收入征管工作带来一定的负面影响。如少数地方以优化经济发展环境为由，在对执收执罚单位进行考核时，片面强调不准行政“乱作为”，一定程度上助长了行政“不作为”，既影响了社会经济秩序，也导致了财政收入流失。

　　《规定》的出台十分必要也很及时

　　我省规范非税收入管理工作从2004年出台《条例》以来，已经走过了艰难的六个年头，虽然取得了突破性进展和明显成效，但问题依然存在。在这个重要节点，《规定》的出台无疑是必要的，也是非常及时的，为我省进一步规范非税收入管理工作增添了执法新利器。

　　首先，从主观认识层面来讲，《规定》强调了规范非税收入管理的重要性，增强了执收单位履行职责的责任感。一是重申了非税收入的财政属性，明确指出“非税收入是政府财政收入的重要组成部分”，“各级财政部门是非税收入管理的主管部门”。二是明确指出非税收入执收工作是各执收单位应当履行的重要职责，并“实行由各执收单位主要领导负总责、相关领导和执收人员具体负责的工作责任制。”

　　其次，从制度建设层面来讲，《规定》细化了《条例》，弥补了财政部门制定的规范性文件实际执行效力不足的缺陷。一是《规定》在遵循《条例》的前提下，根据实际工作需要，对《条例》有关内容进行了细化，增强了操作性。二是《规定》是省政府出台的规范性文件，要求各级各部门都要贯彻执行，其适用范围更广，实际执行效力更高，有效弥补了《条例》与财政部门制定的规范性文件之间的效力空白点。

　　最后，从具体操作层面来看，《规定》明确划分了各相关职能部门的职责及具体考核的方式等，调动了执收单位积极性。《规定》明确规定“非税收入执收工作责任制的考核工作由各级财政部门牵头组织，监察、审计、人力资源、物价等部门密切配合，共同实施”，“各级财政部门非税收入管理机构负责非税收入执收工作责任制执行情况的具体考核工作”；将行政奖励和行政问责引入非税收入执收工作，对先进单位予以公示和行政奖励，对不合格单位实施重点稽查、检查和审计，对“经查实有乱作为和不作为并造成重大损失或恶劣影响的执收单位”要“予以问责”，并“将考核结果作为同级政府部门绩效考核的重要依据”。

　　切实履行《规定》赋予的职责，有效防治非税收入执收工作中的乱作为和不作为

　　《规定》是继《条例》之后，规范非税收入管理工作的又一重要依据，各级财政部门都要严格贯彻落实，特别是各级财政部门要切实履行《规定》赋予的职责，进一步规范非税收入管理，有效防治非税收入执收工作中的乱作为和不作为，不断推动我省非税收入管理工作迈上新台阶。

　　健全征管制度，有效预防非税收入执收工作中的乱作为和不作为

　　一是建议省政府尽快以政府令出台《湖南省国有资源有偿使用收入征收管理办法》和《湖南省国有资产有偿使用收入征收管理办法》，加大国有资源资产有偿使用收入的征管力度，有效防止国有资源资产流失。二是建议省政府进一步明确财政部门和物价部门在非税收入管理中的职能，特别是要明确服务性收费应由财政部门会同物价部门共同审批。清理现有的服务性收费，取消原利用政府职能或国有资产所有权的服务性收费项目，将其重新界定为非税收入。三是建议省政府召集省财政厅、省地税局等相关部门，就地税发票与财政票据交叉使用等问题进行协商，进一步界定财政票据与地税发票的使用范围，规范地税部门非税收入管理，逐步解决非税收入管理有法难依、依法打架的问题。四是深入开展《条例》、《规定》宣传，加强对《条例》、《规定》及相关政策法规的学习培训，增强社会影响力，确保执行不走样。通过完善征管制度，把我省非税收入规模控制在政策允许的范围和合理的额度，不断提高非税收入管理的科学化水平。

　　完善考核机制，严格控制非税收入执收工作中的乱作为和不作为

　　实施非税收入执收工作责任制考核时《规定》赋予各级政府及其财政、监察、审计等部门的重要职责，各级政府要将其纳入部门绩效考核的范畴。各级财政部门，特别是非税收入管理机构要将此项政策用好用足，严格加强对非税收入执收工作中的乱作为和不作为的事中控制。一是要增强主动服务意识，进一步完善征管机制，创造良好的非税收入执收环境。要充分利用政府设立的政务大厅平台，逐步推行财政开票、集中收费的做法，大力推广POS刷卡、手机缴费、网上银行等多种缴款方式，确保便民利民。二是要按照公开、公正、公平的原则，会同监察、审计、人力资源、物价等职能部门，依据考核办法对非税收入执收单位的执收情况进行年度考核。三是要严格兑现考核结果。对执收工作先进单位要通报表彰，并依照行政奖励的有关规定予以表彰和奖励。对不合格单位，要依据《规定》从严处理。其中，对于省高管局以高速公路车辆通行费收缴的特殊性为由，一直设有通行费收入过渡性账户，建议省政府命令取消其通行费收入过渡性账户，收入资金直接纳入省非税收入汇缴结算户，减少资金流转环节和周转时间，提高通行费资金使用效率。

　　强化监督检查，坚决惩治非税收入执收工作中的乱作为和不作为

　　各级财政部门要通过创新监督机制，充分发挥职能部门监督和社会监督合力，构筑全方位、立体式的大监督格局，坚决惩治非税收入执收工作中的乱作为和不作为。一要畅通监督渠道。各级财政部门要利用省政府、财政厅门户网站及湖南非税收入网等开设的投诉咨询栏目，受理和解答非税收入执收工作中的投诉和咨询，充分发挥缴款义务人的社会监督作用；建立非税收入执收工作的举报、稽查等监督机制，为单位和个人举报非税收入执收过程中的乱作为和不作为提供畅通渠道，并保护举报人的合法权益。二要做到奖惩分明。对评为非税收入执收工作不合格单位的，要会同审计、人力资源、物价等职能部门通过专项审计、绩效考核、物价检查等方式加大监督检查力度，确保《规定》执行到位；对经查实有乱作为和不作为并造成重大损失或恶劣影响的执收单位领导，要报请监察部门按照有关规定予以问责，做到有责必问，违法必究，绝不姑息；对有乱作为和不作为的执收单位以及负有直接责任的主管人员和其他直接责任人，依照有关规定给予行政处罚或者行政处分；对举报非税收入执法工作的乱作为和不作为有功的单位和个人，按有关规定给予表彰和奖励。三要提高震慑力度。要充分利用广播、电视、网络、报纸、刊物等媒体对已经查实的乱作为和不作为实行公开曝光，做到发现一起，查处一起，震慑一片。

　　(作者系湖南省非税收入征收管理局局长)