金融危机给规范非税收入管理带来的启示

　　易继元/文

　　从2008年下半年开始，由美国次贷危机引发的国际金融危机已经造成全球经济大幅下挫，作为美国重要贸易伙伴的中国，其经济也遭到重创，突出表现在财政收入增长举步维艰，特别是税收收入的大幅下滑。然而，与其他国家不同的是，在积极财政政策的刺激下，中国经济在经历了短暂低迷后，很快由萧条走向了复苏，现已步入了后金融危机时期。据有关数据显示，从2009年5月开始，财政收入止跌回升，并保持稳定增长态势。特别是作为财政收入重要补充的非税收入逆势上扬，对财政收入的企稳回升起到重要作用，可谓危难之时显身手。本文从分析金融危机下非税收入快速增长的原因入手，探究后金融危机时期进一步规范非税收入管理的有效途径。

　　一、金融危机对我国财政收入产生重大影响

　　在2009年金融危机的洗礼下，我国经济发展面临着前所未有的困难，财政增收也经受着如履薄冰的考验。然而，无论是从全国还是局部观察都可发现，金融危机对非税收入影响较小，非税收入的增长明显快于税收收入和财政收入的增长。

　　从全国来看(见表1)，2009年上半年，全国财政收入与上年同期比较，增长率为-2.4%，税收收入的增长率为-6%，分别比上年同期增长率低35.7个百分点、40.1个百分点，而仅纳入一般预算管理的非税收入增长率高达31.4%；2009年度，全国财政收入增长率为11.7%，税收收入(含实施成品油税费改革后增加的消费税)的增长率为9.8%，分别比上年实际增长率低7.8个百分点、9个百分点，而仅纳入一般预算管理的非税收入增长率高达26.1%。非税收入的增长幅度远远高于税收收入和财政收入的增长幅度(本文多处选择半年数据，主要是考虑尽可能反映金融危机治理之前与金融危机治理之后税收收入与非税收入的不同表现，下同)。

　　表1 2008—2009年我国财政收入、税收收入及非税收入增长情况表

　　数据来源：中国财政部网站

　　从湖南省来看(表2)，2009年上半年，全省财政收入增长率为7.7%，税收收入的增长率为6.1%，分别比上年同期增长率低12.8个百分点、14.7个百分点，而全省仅纳入一般预算管理的非税收入(未剔除政策性减收因素)增长率为15 %，明显快于税收收入和财政收入的增长幅度。2009年度，全省财政收入增长率为14.5%，税收收入增长率为13.9%，分别比上年同期增长率低个2百分点、2.3个百分点，全省仅纳入一般预算管理的非税收入同口径比较增长率为17.1%。虽然在2009年下半年财政收入和税收收入增长率较上半年有所改善，但是增长速度仍然落后于非税收入。

　　表2 2008—2009年湖南省财政收入、税收收入及非税收入增长情况表

　　数据来源：湖南省财政厅网站

　　二、金融危机下非税收入增长快于税收收入增长的原因分析

　　无论是从全国还是湖南省的情况来看，尽管从2009年下半年开始，财政收入和税收收入开始缓慢增长，但总体来讲，其增长速度仍滞后于非税收入。在全球经济放缓，税收收入大幅下滑的情况下，非税收入为何能够异军突起，逆势上扬呢?

　　一是与税收收入相比，非税收入对经济发展的依存度较低。在我国税收收入构成中，国内增值税、企业所得税、进口税约占税收收入总和的66%，这三类税收收入的下降将直接引起财政收入的下降。此次金融危机主要冲击的是我国外贸依存度较高的企业及其相应产业链企业，而这部分企业恰恰是我国国内增值税、企业所得税、进口税的主要税源。因此，在金融危机的冲击下，我国税收收入大幅下降，从而造成财政收入的大幅下滑。从全国来看(见表3)，2009年上半年在金融危机的冲击下，规模以上工业企业利润大幅下降，企业所得税也随之下降13.8%；同时，金融危机影响国内企业的进口额，造成进口环节税和关税分别下降14.9%和29.9%，主体税收收入的下降最终导致税收收入总额增长率整体下降6%。从湖南省来看，2009年上半年，金融危机使得全球有色金属等行业的产品需求降低，价格偏低，湖南省有色、钢铁等重点行业的企业也受影响，效益下滑，主体税种增值税和企业所得税分别增长-8.2%和1.2%，税收总额仅增长6.1%。而非税收入主要是面向行政事业单位和城乡公民收取的，是在依法行政、规范管理的同时产生的，并且随着近年的清理整顿，涉企收费甚少，因此非税收入的增长与国内外经济形势变化的关系不大，受金融危机的影响较小。2009年上半年全国纳入一般预算管理的非税收入不仅没有因金融危机的影响而降低，反而大幅增长，增幅高达31.4%，远远高于税收收入与财政收入的增长率。同时2009年上半年湖南省非税收入受政策性减收因素和金融危机的影响，罚没收入和国有资本经营收入等有所下降，但国有资源(资产)有偿使用收入、国有土地使用权出让金收入等增长较快，弥补了个别项目增长缓慢的不足。同口径比较，全省上半年纳入一般预算管理的非税收入增长23.9%，而地方税收收入增长11.4%。相比较而言，2009年上半年湖南省非税收入有效弥补了税收收入增长缓慢的不足，对财政收入的贡献较大。

　　表3 我国2009年1-5月主要经济指标和 2009年1-6月份主要税种收入的

　　增长率对比表

　　资料来源：中国财政部网站

　　二是应对金融危机措施使非税收入增长立竿见影。为应对金融危机，国家实施了积极的财政政策。从2008年四季度开始，中央和地方逐步向市场投资近4万亿，主要用于重要产业、基础设施重点建设、节能减排和生态建设等民生工程。这些投资从长远来看将会产生良好的经济效益，但不可能在当期形成税收收入。而与税收不同的是，国家投资和地方配套投入用于上述建设将会立即形成部分非税收入，项目建设一经启动，就会使非税收入增长，效果比较明显。如图1所示，从全国来看，2009年我国税收收入增长呈现明显的“前低后高”的走势。据统计，2009年1-5月税收收入累计减收2490.82亿元，增长率为负值。直至6月份，积极财政政策的效应才凸显，并从7月份开始逐步增长，进而带来财政收入的较快增长。与税收收入相反，全国纳入一般预算管理的非税收入增长呈现“前高后低”的趋势，与城镇固定资产投资速度一致。2009年上半年，随着城镇固定资产的加速投资，非税收入也得以加速增长，并在第二季度达到45.69%的增幅。但到第三季度，随着固定资产投资速度的减缓以及部分投资项目的完成，非税收入增长幅度开始放缓。但从全年来看，非税收入的增长幅度仍然高于税收收入和财政收入的增长幅度。

　　图1 2009年全国各季度城镇累计投资、财政收入、税收收入及非税收入

　　增长情况

　　数据来源：中国财政部网站 注：此处的非税收入指纳入一般预算管理的非税收入。

　　湖南的情况也大同小异，具体来看(见图2)，在积极财政政策影响下，2009年下半年城镇土地使用税、耕地占用税等税种的较快增长成为全省税收收入增长的主要源泉。但是全省税收收入整体效果仍不可观，2009年全省增值税仅增长1.9%，企业所得税则出现多年来少见的负增长，下降0.9%。而与税收收入表现恰恰相反，在积极财政政策的影响下，基础设施建设和房地产开发等项目带来非税收入快速增长，2009年度，全省非税收入同口径比较增长速度明显快于税收收入和财政收入。如，2009年全省新增建设用地土地有偿使用费增长54.9%，国有土地使用权出让金收入增长33.4%，市州县涉及项目报建的行政事业性收费增长19.3%等。综合全年湖南省的财政收入来看，2009年全省非税收入为全省地方税收收入的1.8倍，同口径比较增长达15.4%，可见非税收入对地方财政的贡献之大。

　　图2 2009年湖南省非税收入、税收收入和财政收入增长情况

　　数据来源：湖南省财政厅网站 注：此处的非税收入指纳入一般预算管理的非税收入。

　　三是规范非税收入管理成效凸显。近几年来，全国各地陆续推进规范非税收入管理工作，非税收入是财政收入的重要组成部分，其“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”等新的理念逐步深入人心。特别是，随着规范管理力度的不断加强，非税收入基本上都进了财政“笼子”，且纳入预算管理的步伐逐步加快，非税收入呈现出平稳增长的态势，非税收入管理已步入规范化轨道。以湖南为例，从规范管理之初的2004年到基本规范的2009年，纳入一般预算管理的非税收入实现了从102亿元到277亿元的快速增长，年均增长约22%。特别是2009年，在实施成品油税费改革和取消100多项行政事业性收费(中央取消100多项收费，湖南省取消170多项收费)的情况下，湖南的非税收入依然保持了大幅增长。全省共完成非税收入765.1亿元，剔除政策性减收等因素后，同口径比较增长15.4%，其中纳入一般预算管理的非税收入同口径比较增长17.1%，增长速度远远高于税收收入和财政收入的增长速度。这与非税收入的规范化管理密不可分。

　　三、后金融危机时期规范非税收入管理尤为重要

　　尽管在积极财政政策的作用下，我国经济触底反弹且全面复苏，度过了金融危机最困难的时期，现已步入后金融危机时期。但后金融危机，经济增长模式的转型压力加大、经济结构调查的难度增大、资源环境的硬约束强化、体制改革面临前所未有的挑战等问题互相影响，纵横交错，使得我国经济发展面临更加复杂的挑战。加快转变经济发展方式，提升经济的综合竞争力和持续发展能力，彻底走出金融危机的阴影，是党中央、国务院根据当前形势提出的，也是我们当前面临的首要任务。财政政策的选择、制定和调整，对于经济发展方式的转变，具有特殊的重要影响和作用。规范非税收入管理作为一种重要的财政政策手段，也将发挥不可替代的作用。但目前，认识上的偏差、制度上的缺失、征管上的漏洞等问题，已经严重妨碍了规范非税收入管理的进程，也在一定程度上影响了非税收入功能的正常发挥。为此，我们要按照党中央、国务院提出的“要依法加强税收征管和非税收入管理”的要求，切实突破规范非税收入管理的瓶颈，充分发挥非税收入在后金融危机时期的重要作用。

　　(一)转变思想观念，把规范非税收入管理与加强税收征管置于同等重要位置

　　目前，建设资源节约型、环境友好型社会已成为我国一项基本国策，非税收入作为财政收入的重要组成部分，不仅是“两型社会”建设资金的重要来源之一，也是资源配置的有效手段。但是，在当前我国税费关系比较扭曲的情况下，少数理论和实际工作者在认识上有偏差，过分地肯定税而否定费。这既不符合建设“两型社会”的要求，也在一定程度上增加了规范非税收入管理的难度。因此，我们必须转变观念、深化认识，把规范非税收入管理与加强税收征管置于同等重要位置。一是要深化对非税收入的财政属性和重要性的认识，既要探究规范非税收入管理在建设资源节约型、环境友好型社会中的重要作用，也要增强解决规范非税收入管理中突出问题的紧迫性，彻底纠正认识上的偏差。二是国家和地方应尽快出台非税收入相关法律、法规、规章，抓紧修订与规范非税收入管理要求相违背的现行法律、法规和规章制度，从法律层面上确定规范非税收入管理的重要地位。三是按照科学化、精细化、规范化的管理要求，尽快将非税收入项目立项审批、标准核定等管理职能予以整合，实行由财政部门归口管理，提高规范非税收入管理的效率。

　　(二)科学界定范围，把非税收入规模控制在合理的额度之内

　　重视非税收入在建设“两型社会”中的作用，并不表示非税收入的规模越大越好，而是应该有个合理的额度。科学界定非税收入范围，要按照“一清、二改、三规范”的思路，把非税收入规模控制在政策允许的范围和合理的额度之内。一是继续清理非税收入项目和标准，坚决取消不合法的收费项目，降低不合理的收费标准。按照资源节约和环境保护的要求，对不利于市场经济有序竞争和发展的收费、引起社会不和谐的收费、妨碍“两型社会”建设的收费、不符合科学发展要求的收费，要坚决取消。二是深化税费改革，将具有准税收性质、更有利于“两型社会”建设的相对稳定的收费改为征税。如可将排污费以及污水处理费等统一改征环境保护税；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中等等。三是加大对促进“两型社会”建设的非税收入征管力度。进一步强化资源类和环保类非税收入的征收管理，特别是要加大对国有资产、资源有偿使用收入的征收力度，适当提高矿产资源补偿费征收标准，努力做到依法征收，应收尽收。四是加大对浪费资源、破坏环境行为的处罚力度。对违背资源节约、环境保护政策目标的行为，实行从严从重处罚，收取的罚没收入不得返还或用于被罚单位(个人)和执罚单位，全部用于资源和环境治理。

　　(三)创新管理方式，把非税收入全部纳入财政预算管理

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理”，“实行全口径预算管理”。全国人大财经委指出：“积极采取措施，努力在2011年实现将非税收入纳入财政预算管理”。实现这一目标，要根据不同非税收入项目的不同属性，将其分别纳入一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算及社会保障预算编制范围，从而不断完善我们的预算管理体系。一是要对本地区基金项目进行全面清理规范，按照财政部的统一规定，已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收，应纳入基金预算管理的要全部纳入基金预算编制范围。二是因成本补偿需要而取得的非税收入和校正性的非税收入，应该纳入一般预算，用于补偿成本以维持基本需要和维护市场经济秩序的正常运行。三是对于资产资本性的非税收入，要纳入国有资本经营预算，用于资产保值增值和再投资。四是把社会保障方面的收费和基金，纳入社会保障预算，以增强社会保障能力。在非税收入全部纳入预算管理的基础上，通过核定执收成本，完善部门预算编制方法，将非税收入和税收收入形成的财力一并实行统筹安排，规范管理，不断提高非税收入资金使用效果，充分发挥非税收入在后金融危机时期的重要作用。

　　(作者系湖南省非税收入征收管理局局长)