政府购买服务重要信息报告

第1期

湖南省财政厅综合处                                                                                   2016年1月15日

●高层吹风：习近平总书记

  李克强总理

  中共中央十三五规划建议             

●学海拾贝：新公共管理理论

  多中心治理理论

  交易费用和综合绩效理论

●典型案例：苏仙区政府购买居家养老服务案例分析

  为我们的城市找一个保姆

  购买社会服务  推进评审改革

●他山之石：英国政府购买公共服务机制

  美国政府购买服务概况

【高层吹风】

习近平总书记：转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。

（在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话）

李克强总理：运用政府购买服务等方式，充分调动社会力量，增加公共产品和服务供给。

（在“十三五”规划编制工作国内外专家座谈会上的讲话）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》：创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。

【学海拾贝】

新公共管理理论

新公共管理是20世纪80年代以来，兴盛于英、美、澳、新等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，它以现代经济学及私营企业管理理论和方法作为理论基础，围绕政府功能重新定位、政府公共服务供给方式转变来重新定位政府与市场的关系。在政府功能的重新定位问题上，新公共管理主张政府职能由“划桨”转为“掌舵”，政府扮演的角色应该是政策的制定者而不是执行者，政府应该把管理和具体操作分开，政府负责公共产品和服务的提供，但可由社会组织来进行生产。在政府公共服务供给方式上，新公共管理主张引入市场竞争机制，进行市场化运作，让更多的社会组织和私营部门参与公共服务提供，形成竞争，从而提高公共服务供给的质量和效率，减轻政府负担，同时满足公众对公共服务日益增长的需求和多元化选择，从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。

多中心治理理论

多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论。该理论以治理理论为基础，允许多个权力中心或服务中心对公共事务的共同参与，通过建立市场、政府和社会互相合作的多中心体制和互补机制，实现公共服务的有效供给。同时通过对公共事务的共同参与，形成一个多元互动的管理过程，有利于树立有限政府、责任政府、法治政府、服务政府的观念。通过建立多个服务中心更有利于形成互相竞争的机制，从而提高公共服务的水平和质量，为公民提供更多更好的公共服务，公民也拥有更多选择的权利。

交易费用和综合绩效理论

根据公共经济学基本理论，即便是对于纯公共产品，其提供和生产也是两个不同的概念，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。提供指的是谁为产品或服务付费，生产是指由谁来从事产品的具体生产。如西方学者普遍把国防界定为纯公共产品，但枪炮等军用品可以通过私人部门生产而政府采购取得；监狱管理显然是属于公共权力领域、国家机器的控制范围，但在美国却可以实行私人部门对监狱的承包。可见，提供不等于生产。即使是公共物品，生产者既可能是公共部门、也可能是私营部门，或者是社会非营利性机构。某种公共物品到底应由谁来生产，取决于谁在组织生产这种公共产品时更有效率，即以综合成本最低、综合绩效最高为取向的比较和评价。一项产品或服务究竟是应当通过组织内部来生产还是通过市场来购买，其理论基础是制度经济学的交易费用理论。从理论上分析，一项制度安排是否科学、合理，一个重要体现就是它能否防范信息不对称状态下参与主体的逆向选择和道德风险问题，或者是否有助于减少这种问题的发生，在经济代价上表现为交易费用的控制与最低化。政府购买服务实质上是在公立和私营提供者之间引入竞争机制，利用市场机制促进服务绩效的提高。

【典型案例】

苏仙区政府购买居家养老服务案例分析

一、背景

随着中国老龄化社会的到来，养老问题已成为重大社会问题之一。苏仙区位于郴州市中心区域，辖9镇1乡6个街道办事处，总人口45万人，目前全区60岁以上的老年人5.82万，到2020年全区老年人将达到10万左右。为缓解政府养老压力，苏仙区按照“以人为本、依托社区、因地制宜、社会化方向”的基本原则，以网络信息化为手段，通过政府购买社会服务方式，调动社会力量参与和支持居家养老服务，初步构建了政府主导、部门主管、社会参与、共同监督的养老新格局。

二、做法

一是政策支持。制定并下发了《苏仙区社区居家养老服务试点工作方案》、《苏仙区购买居家养老服务实施方案》等政策文件，明确政府采用购买方式支持和推进居家养老服务事业发展。同时，市区财政每年安排预算400万元用于购买养老信息及社会组织、社工等社会力量提供的居家养老服务项目。

二是搭建平台。苏仙区社区居家养老服务中心（站）与社区老年协会、社区居委会实行“无缝”对接，形成了工作合力。2015年，苏仙区将区居家养老信息中心平台日常管理及政府购买居家养老服务委托给区坤元社工服务中心，苏仙区政府出资265万元购买坤元社工服务中心承接的全区居家养老服务。

三是规范运作。苏仙区根据本区实际，通过竞争性谈判方式与坤元社工服务中心建立了购买服务关系，区政府是居家养老服务的购买者，坤元社工服务中心则是居家养老服务的生产者，区政府与坤元社工服务中心合作共同为辖区老人提供居家养老服务和养老信息服务，打破了依靠政府提供公共服务的单一模式。

四是提升服务。2010年来市区财政每年投入30万元，维护升级网络通讯平台和为老服务系统。制定护理员上门服务的内容和流程，定期考核评审区坤元社工服务中心的服务，有效确保了服务质量。通过政府引导，坤元社工服务中心引进“安康通”呼叫系统，建立重点关注对象档案并进行管理，使居家养老服务更专业、更精准。

三、成效

随着政府购买居家养老服务工作推进，苏仙区初步建立了较为完善的居家养老服务网络平台，形成了较为健全的政府购买居家养老服务机制，使全区老年人享受到了更为优质便捷的居家养老服务，打造了居家养老服务品牌，得到社会各界的广泛赞誉，收到了良好的社会效益。政府购买居家养老服务对象达到1598人，发展养老服务企业300多家，服务老人8万余人次。2010年苏仙区被民政部评为“第三批全国养老服务示范活动示范单位”，2012年被评为“国家居家养老服务信息化建设示范工程”，2015年苏仙区的典型经验在湖南省养老创新改革座谈会上作了宣传推介。

四、启示

一是组建专业服务队伍。养老服务专业化服务队伍十分重要。苏仙区根据社区居家养老老人的需求，先后指导坤元社工服务中心、阳光社工中心、义工协会等多家社会组织完成注册工作，并组建了社区专职服务队、居家养老家政服务队、低保义工服务队、医疗义工服务队、青年义工服务队等五支社区居家养老专业力量。目前，五支队伍共有固定服务人员100余人，开展集中服务活动380余场，服务居家养老老人6万人次，深受老人好评。

二是尝试多元化养老服务。政府购买居家养老服务是养老的主要方式之一，符合条件的老人比例不大，要做到老有所养、应养尽养，必须走养老多元化道路。苏仙区在提供无偿的保障性养老服务的同时，按照“低偿”、“有偿”原则，先后发展各类加盟服务企业300多家，丰富了社会养老服务种类；在提供基础性服务之外，开发文化、旅游、精神慰籍等中高端服务产品，满足了不同层次的养老需求。

三是组织开展养老服务主题活动。活动是服务的必要载体。2015年起，苏仙区每月开展一次主题活动，组织加盟商及社会组织、义工和志愿者队伍参加，为老年人提供免费理发、按摩、诊疗、维修等各项为老服务。3月份在区内广泛开展“学习雷锋、孝行苏仙”活动，10月份组织爱心企业和个人捐赠“孝心礼包”，慰问辖区居家养老服务对象，目前为止，共开展各类活动100多场，参与爱心企业100多家，提供现场服务1.4万余人次，发放各类爱心物资8万余元，直接受益老人2万余人。

为我们的城市找一个保姆

               ——给永定城市保洁找一条市场化之路

永定区，地处澧水上游的武陵山脉腹地，是世界自然遗产张家界的旅游核心服务区、张家界市府所在地。近年来，为打造国际旅游城市新形象，市委市政府提出“提质张家界、打造升级版”的目标，对城市环境卫生公共服务水平提出了新的更高要求。为适应新形势，永定区加快了建立与现代化旅游城市运行体系相适应的环卫管理体制和运作机制的步伐，积极推进环卫领域购买社会服务的进程，城市环境卫生有了质的变化。

一、实施背景

（一）优美景区对肮脏城区已形成倒逼。自1994年以来，张家界游客数大幅攀升，景区建设飞速发展。但由于长期以来的重景区轻城区，城区脏乱差现象十分严重。要建成国际旅游城市，搞好城区环境卫生已成为张家界旅游持续发展迈不过去的一道门槛。

（二）过往模式治标不治本，容易反复效果差。以往的管理模式既难以有效发挥社区的积极性和主动性，又容易导致作业质量严重不平衡。以上弊端，严重影响了国际旅游城市建设，改变模式寻求新的突破成为搞好城市卫生工作的当务之急。

（三）永定区保洁行业的快速发展为推行政府购买社会服务提供了可能。近几年，永定区各类保洁公司从无到有，从有到多，环卫服务市场已初步建立。2012年初，永定区委、区政府决定将城区小街小巷清扫保洁工作面向社会，实行政府购买社会服务运作，通过政府采购程序，确定有资质、有能力的专业公司进行环卫作业。从此，该区走上了一条小街小巷清扫保洁和牛皮癣治理的政府购买社会服务之路，并越走越宽。

二、主要做法

（一）分“三步走”逐步推行环境卫生政府购买社会服务

1、先行试点，总结经验。2012年开始试点时，考虑到初次采取政府购买社会服务模式，永定区在中心城区选择了基础条件和居民卫生意识较好的八个社区，对这些社区的小街小巷清扫保洁和牛皮癣治理采取政府购买社会服务运作，通过一年时间积累政府购买社会服务运作的经验。

2、双轨并行，搞好对比。在中心城区八个社区按照政府购买社会服务运作的同时，其他社区仍然由各办事处负责，由公益性岗位人员和办事处临时聘请人员进行清扫。通过年终对比发现，在投入同等资金的情况下，政府购买社会服务运作范围内的环境卫生作业质量明显好于试点外的区域，矛盾纠纷也明显减少，从而坚定了全面实施政府购买社会服务运作的决心。

3、稳步推行，逐步拓面。经过两年的试点，小街小巷清扫保洁政府购买社会服务运作模式已经成熟。2014年初，区委区政府决定将全部6个街道办事处39个社区745条小街小巷近168万平方米全部纳入政府购买社会服务运作，并成立了专门的环卫管理机构，实行环卫作业政府购买社会服务、环卫工作运管分离新机制，该区小街小巷清扫保洁开始全面实行政府购买社会服务运作。

（二）加强对环境卫生政府购买社会服务运作的监督管理

1、拟定完备的实施方案。除三步走原则外，还拟定了一套完备的政府购买社会服务实施方案。包括招投标程序、验证公司资质的办法、双方权利义务的约定等。方案里面，能细化的都予细化，如将定额标准细化到角到分，将面积细化到每平方米，将地点细化到每一个社区每一个组巷。

2、科学选择合作伙伴和合作方式。为确保“权、责、利”集中，保证统一实施、系统化管理，该区将清扫、清运都定为由一家专业公司作业。严格按照政府采购程序，依法面向社会公开招标，最终确定张家界城洁宝公司为作业公司。在作业面积的确定上，由区、街道、社区三级协同城洁宝公司实行联合丈量，根据共同丈量的面积数据拟定合同，确定包干金额。每月终了，根据服务合同内容和实施效果进行打分，根据考核结果实施奖惩，按月均衡支付服务费用。

3、构建完善的考核网络。建立区政府办、区直主管部门、街道办事处、社区五重考核网络，永定区政府督查室根据考核评分标准对政府购买社会服务区域环境卫生每月进行检查考核，合同履行过程中，办事处、社区可以随时检查合同执行的效果，并对公司保洁效果进行打分考核，做到日常检查、月检查和随机抽查三结合，考核结果与承包金额直接挂钩。

三、取得的成效

（一）提高了环境卫生质量。清扫覆盖范围进一步明确，“权、责、利”集中，有利于实施统一、系统管理。政府购买社会服务运作后，降低了城市生活垃圾积存数量，市民对环境卫生不满的投诉也明显减少。

（二）降低了清扫保洁成本。既甩掉了直接聘请人员的沉重包袱，又较好地解决了就业问题，同时通过政府购买社会服务，至少节约财政资金200万元以上。

（三）增强了宏观管理的力度。实行政府购买社会服务运作后，管理部门能从繁琐的日常事务中解脱出来，转变职能，专职监督，强化监管。

（四）培育了清扫保洁服务市场。通过推行政府购买社会服务，吸引了大批社会力量积极参与。这种优胜劣汰、积极竞争的机制，对培育清扫保洁市场，做大做强区内清扫保洁服务公司，已产生巨大的推动作用。

四、几点启示

（一）实行政府购买社会服务运作是城市管理和环卫体制改革的必由之路。实践证明，把清扫保洁推向市场，实行政府购买社会服务运作，甩开沉重的负担实行运管分离，是整个城管体制和环卫事业发展的趋势和必由之路。

（二）领导重视是前提，搞好宣传是关键。区委、区政府高度重视，各部门、单位各司其职，为政府购买社会服务运作提供了强有力的组织保障。区、街道、社区层层宣传动员，电视、网络、报纸全程跟踪报道，为政府购买服务提供了舆论氛围。

（三）加大资金投入是城市管理体制改革的重要基础。城市管理和环卫工作是一项公益性事业，直接关系到群众生活和城市对外的整体形象，和其它改革不同，只能靠政府增加投入和科学管理来提高城市环境效益及社会效益。

（四）建立健全配套的规章制度是城市环卫管理的重要保障。城市环卫管理需要各项配套的制度，当前该区在环卫服务性收费的管理、环境卫生管理实施办法的制定、环卫政府购买社会服务运作具体操作方法、完善环卫作业质量的标准、考核、检查制度等方面还有进一步提升的空间。

购买社会服务 推进评审改革

湘潭市财政局

财政投资评审工作是财政职能的重要组成部分，为财政部门参与政府投资管理提供了科学的专业技术保障。2014年，湘潭市财政局把政府购买投资评审中介服务列入了财政管理“六大改革”之一，市财政投资评审中心和综合规划科提出了“建立评审标准，政府购买服务，健全考核手段”的思路,积极融合政府购买服务和财政投资评审改革，目前己初见成效。

一、实施背景

随着湘潭市城市建设的高速发展，财政投资评审力量的不足与政府投资规模不断增长的矛盾与日俱增，主要表现在：一是评审项目覆盖面不足。如2013年该市财政投资评审共完成工程预、结算评审19.24亿元；而以市重点办提供的数据显示，当年市本级由财政直接投资或地方融资平台投资的项目投资总金额超过30余亿元，可以看到财政投资评审并未实现对政府投资项目的全覆盖；二是评审类型和领域不全。目前财政投资评审主要是对工程预、结算的审查，而全过程跟踪、竣工决算、专项资金追踪等工作基本未纳入评审范围；同时传统上属于垂直管理的行业，财政投资评审也未纳入评审范围，如国土、水利、交通、农业综合开发、信息化建设等工作；三是评审人员积极性不高。财政投资评审需要各种专业素质较高的人员参与实施，而目前往往受到机构设立、编制限制、经费安排、薪资给付等多种原因，难以招聘到专业能力较强的人员，现有的评审力量不足已成为制约财政投资评审业务增长的重要原因；四是市政府提出加快财政投资评审改革，推行评审限时办结制。政府领导也多次在政府工作会议上提出财政部门必须加快评审改革，要求项目的评审工作必须要限时办结。

二、主要做法

财政投资评审中心根据转变政府职能、创新社会管理、改进政府公共服务的精神，在2014年年初提出“建立评审标准化管理平台，购买社会中介服务，加强评审质量考核”的改革方案，全面推进湘潭市财政投资评审工作。

（一）积极争取政府重视支持

在新形势下财政评审工作必须打破固有思维，创新评审方式，探索与以前工作模式完全不同的道路。在省财政投资评审中心领导的指导下，湘潭市向周边先进地市学习，提出从预算安排专项资金，购买中介服务，充实评审力量的改革方案。通过积极向政府领导汇报，改革方案在政府常务会上通过，同意安排专项资金1000万元用于购买社会服务。

（二）出台文件规范评审行为和评审程序

规范中介机构参与财政投资评审的行为，建立一套程序合理的管理办法，出台了《湘潭市本级财政投资评审项目委托工程造价咨询中介机构管理办法》等规范性文件，将如何建立中介咨询库、中介机构怎样参与评审、如何对中介机构的评审质量进行考核、财政部门怎样向其支付费用等工作一一明确，确保有法可依、有法必依。

（三）通过公开程序建立中介库与实行委托

2014年年初评审中心配合政府采购办完成了造价咨询库的建立，通过公开招投标程序在全省选取了12家机构，同年5月起，开始进行评审委托，当年共委托94个项目，委托金额已达13.08亿元。所有评审项目的委托采用公开招投标或抽签的形式确定，并请局监察部门人员参与对委托过程进行全程监控。通过此种形式，避免暗箱操作，做到公正、平等、透明。

（四）建立评审规范，确保评审质量

引入中介力量后，如何让中介机构的评审标准统一、保证评审质量是评审中心思考的主要问题。为此，专门出台了《湘潭市本级财政投资评审规范》,通过“评审流程标准化、造价指标平台化、质量考核数据化”，强化过程控制，不断提升评审质量。一是规范评审流程，落实三审制。实现评审过程随机交叉，相互监督。二是统一材料价格及造价指标。三是推行评审工作底稿制。四是建立项目评审质量评估机制，并以此作为考核付费的依据。

三、成效与启示

湘潭市财政投资评审中心通过购买社会服务的方式，探索出了一条符合我市评审工作实际情况的道路，实现了评审工作大的突破。2014年评审中心共完成314个项目的评审，评审金额31.13亿元，核定金额25.68亿元，核减金额5.45亿元，综合核减率17.53%，评审金额同比增长61.8%；其中由社会咨询机构完成委托项目55个，评审金额为5.52亿元，核减金额0.94亿元。通过购买社会中介服务，该市财政评审的力量大大增强了，评审的范围也大幅扩展，目前公路、交通、市政、水利、安置区等项目均已纳入评审范围，拓宽了财政投资评审服务的领域，在全过程跟踪、竣工决算审查等评审工作上也有了长足的发展。

【他山之石】

英国政府购买公共服务机制

二战以后，英国提出“福利国家”建设，并率先建立了公共服务体系。

上世纪80年代起，撒切尔夫人、梅杰为首的保守党政府，对英国的公共服务进行了以自由主义和市场化为主题的改革，大范围推广政府购买服务，将社会福利领域的“国家照顾”模式革新为“社区照顾”模式。当时英国政府在基层社区建立各种私营的社会服务机构，然后通过竞投标的方式，“购买”服务，照顾老人、残障人士等弱势群体。

1997年，代表工党利益的布莱尔政府上台，进一步推广政府向社会服务机构购买服务的做法，并将其常态化、制度化。强调公共服务良好合作的重要性，形成“政府、市场与社区、志愿组织等第三部门”合作，利用多种力量，推进多元治理，实现了公共服务的提升，取得了突出的成就。教育水平显著提高，教育质量明显改善；公共医疗更加便利，公民看病选择多样化；失业率下降；地方政府提供给当地公民的公共服务水平不断提高。

2007-2008年，英国有社会组织共90万家，总收入1570亿英镑，带薪雇员数为160万人。调查表明，每年有2040万英国人参加志愿服务，他们提供了相当于120万专职人员、价值215亿英镑的工作量。据联合会统计，2007-2008年，社会服务类的慈善组织最多，其次为文化娱乐和社区发展类组织。这使得政府在获得了具有高成本收益服务的同时，又支持了社会组织的发展。此外，英国政府还将每年博彩业收益的16.7%通过政府基金分配给全国的各类慈善组织，并设立面向公益活动的财政部专项资金。而计划中提到的“大社会银行”,又将银行的一些“休眠”账户中剩余的小笔存款集中起来，为志愿组织提供资金。而通过计算表明，英国政府每年实际获得了三倍于整体支出价格的公共服务。

2010年起，卡梅伦为首相的保守党政府，提出“大社会”计划，试图培养和支持一种新的以志愿服务、博爱为宗旨的公共服务文化，摆脱浪费资金、破坏社会风气的官僚作风，进一步加强社区在公共服务中的角色，让每一个参与者意识到自身改变周遭环境的力量。

选择、放权、多元化、公平性和责任，成为政府改进公共服务的五大关键原则。

在“大社会”计划内，公民参与的管理体系得以建立，地方社区被赋予更大的权力，人民的力量得到充分发挥。英国政府拿出10亿英镑培育社会组织和社会型企业，承担政府裁减机构后存在的公共服务空缺，公共服务的提供渠道得到拓宽。同时政府通过授权和分解责任，对人员实行聘任制或合同制，用市场的办法来解决行政问题，政府相应承担的职能减少，管理成本大大降低，服务效率明显提升，政府职能完成转型。

除了英国政府提供的必要支持，社区、社会组织、非营利社会型企业、个人之间也开始互相提供服务。特别是社区居民在社区运作中将同时充当设计者、提供者、生产者、使用者，他们可以根据个性化需求设计各项公共服务内容，整个社区将形成民主设计、决策、实施、监督一体化的社会网络。这样，通过挖掘和利用一切社会资源，做到资源的高效和最大化利用。

如今，英国政府每年用于采购公共服务的资金高达2360亿英镑，其中约11%的公共服务合同由社会企业与慈善组织执行。现在全国有68000家社会企业，他们总的商业产值能够达到240亿英镑。在这种背景下，英国政府遵循“小政府、大社会”的方针，把越来越多的公共服务功能下放到民间，除了贫困、环保、弱势群体扶持等传统的慈善领域外，还覆盖到了社会治安、医疗卫生、教育、关怀、文化遗产保护及城镇规划与重建等原本由政府主导的领域。

美国政府购买服务概况

上世纪70年代美国经济陷入滞涨，公共服务出现供给不足、效益不高、质量较差等问题。与此同时，新公共管理理论、公共选择理论在西方兴起，这些理论强调在公共服务供给机制中引入竞争，建立多元竞争机制，限制和缩减政府机构规模。在这种思潮影响下，为应对公共服务供给不足、管理危机、信任危机和财政危机的多重压力，美国政府开始关注非营利组织在公共服务中的积极作用，着手开展政府向非营利组织购买公共服务的改革，采用政府服务合同外包的方式提供公共服务，逐步扩大公共服务供给中的公私合作。

从上世纪80年代中期到90年代末，美国继续秉承新公共管理理论的主张，将政府向社会组织购买公共服务推向兴盛期，购买领域也扩大到社会救助、社区服务、教育、公共安全、国防保障等方面，并且更加注重效益优先和政府绩效评估。随着采购规模的不断扩大，不同程度的出现了新的垄断，对公共服务质量以及社会公平产生了消极影响。因此，本世纪以来，美国重新强调政府在提高服务质量、保证社会公平方面的主导作用，在某些公共服务领域，由过去依靠非营利组织提供逐渐过渡到与非营利组织合作提供，即向社会组织购买部分服务的政府购买服务模式。

截至目前，美国社会组织已经成为美国社会公共服务重要供应者之一。全美58%以上的医院、46%以上高校、86%以上的文艺组织，以及近60%的社会服务都是由非营利社会组织提供的。政府主要是通过特定服务拨款或者与非营利组织签订合同的方式，来购买非营利组织的公共服务。据统计，非营利组织收入总额的31%来自于向社会提供公共服务的政府购买收入。