政府购买服务重要信息报告

第2期

湖南省财政厅综合处                                                                                                          2016年8月

高层吹风：李克强总理

           关于全面深化改革若干重大问题的决定

学海拾贝：委托-代理理论

最新动态：国务院成立政府购买服务改革工作领导小组的通知

典型案例：走社会化路径，开展我市残疾儿童康复服务

积极探索服务精神病人管理的新模式

他山之石：国外政府如何向社会组织购买服务

【高层吹风】

李克强总理：提供公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。

（2015年政府工作报告）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。

【学海拾贝】

委托代理理论

委托代理理论发端于经济学领域，是制度经济学中契约理论的重要内容，主要是指行为主体根据契约，委托该行为主体以外的主体为其提供服务，同时授权后者一定的经营决策权利，并根据后者的服务质量与数量向其支付相应的利益。委托代理理论为政府在公共服务领域提供了治理工具。政府本质上虽然是公共服务的安排者，需要制定每项具体公共服务的质量标准、监督和评价程序，但并不必亲自生产这种服务。在政府购买服务的运行体系中，购买主体是政府，服务提供者是社会组织等服务供应商，服务对象以及最终的受益方是社会公众，呈现出三边的经济交换行为，因此本质上是一种委托代理关系。在政府购买服务这一命题下，政府是委托方，社会组织是代理方。

【最新动态】

国务院办公厅关于成立

政府购买服务改革工作领导小组的通知
国办发〔2016〕48号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为加快推进政府购买服务改革，加强对有关工作的组织领导和政策协调，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组（以下简称领导小组）。现将有关事项通知如下：

一、主要职责

统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。

二、组成人员

组　长：张高丽　　国务院副总理

副组长：楼继伟　　财政部部长

　　　　 丁向阳　　国务院副秘书长

成　员：李晓全　　中央编办副主任

　　　　 连维良　　发展改革委副主任

　　　　 顾朝曦　　民政部副部长

　　　　 戴柏华　　财政部部长助理

　　　　 张义珍　　人力资源社会保障部副部长

　　　　 范一飞　　人民银行副行长

　　　　 顾　炬　　税务总局副局长

　　　　 马正其　　工商总局副局长

　　　　 袁曙宏　　法制办副主任

三、工作机构

领导小组办公室设在财政部，承担领导小组日常工作。财政部部长助理戴柏华兼任办公室主任，领导小组成员单位有关司局负责同志担任办公室成员。

领导小组成员因工作变动需要调整的，由所在单位向领导小组办公室提出，按程序报领导小组组长批准。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　2016年6月21日

【典型案例】

走社会化路径 开展我市残疾儿童康复服务

张家界市残疾人联合会

近年来，我会在履行残疾儿童康复服务职能方面，创新理念，拓展思路，广走社会化之路，采用政府购买服务等多种方式，将我市残疾儿童抢救性康复打包给我市各类社会机构，其中，市特校开展我会的聋儿康复，长沙湘雅博爱医院、市人民医院、永定区妇保院开展我会的脑瘫儿童康复，爱心林开展我会的孤独症、智障儿童康复，龙门社区开展我会的智障儿童康复。5年来我市社会医疗康复教育机构共为我市近500名聋儿、智障儿、脑瘫儿、孤独症等0-6岁的残疾儿童提供了有效的康复服务，涉及服务金额近千万元。

一、实施背景

康复是残疾儿童恢复补偿功能，回归主流社会的唯一有效途径，残疾儿童若在6岁前得到不到及时有效的康复服务，他们就将永久失聪、失语、失去行走功能，我们将0-6岁期间开展的康复称为抢救性康复。自2010年起，省政府一直将残疾儿童康复项目纳入政府为民办实事管理序列，国家也分别从财政预算和彩票公益金中拿出大笔资金开展残疾儿童抢救性康复工作。康复，一直是残联永恒的主题，2010年起，我会先后承担政府实事项目残疾儿童康复任务413名，彩票公益金智力儿童康复任务40名，七彩梦行动计划30名。然而，我市残联系统作为残疾儿童康复工作的组织者和管理者在这一块一直没有专一的编制、人员、场地设施来为我市残疾儿童提供规范有序地服务。面对我市广大残疾儿童康复需求和上级业务主管部门的指标任务要求，我会不拘形式，大胆开拓创新，不求为我所有，但求为我所用，力走社会化道路，广泛利用各类社会康复资源，采用民办公助、公办民营和政府购买服务等多种方式开展我市残疾儿童康复服务。

二、强化措施，狠抓服务项目落地及效果

一是确定承接主体。我会先后考察了市人民医院、市中医院、市妇保院、大众医院、西溪坪社区卫生服务中心、市特校、龙门社区、爱心林启智教育学校等多家医疗康复教育机构，结合各机构的场地、设备技术力量，服务内容等方面的因素，综合了解，反复对比，最后确定了西溪坪社区卫生服务中心、市特校、永定区妇保院、爱心林启智教育学校、市人民医院、龙门社区等先后为我市残疾儿童康复项目合作定点机构，分别签订服务合同，包括服务项目人数、金额、疗效、质量监控、绩效评估等内容都作了具体详细的规定。其中，龙门社区是我会今年秉承上级业务部门要求采用政府购买服务的方式公开招标入围的。今年3月底，我们即在政府采购网上对我会智力残疾儿童康复服务项目进行公开招标，连续挂网两次，历时半个多月，始终只有龙门社区一家社会服务机构竞标，我们只有将竞标的方式从竞争性谈判改为单一来源约谈。

二是提升合作定点康复机构服务能力。由于我市康复机构资源匮乏，康复服务质量欠缺，为提升机构服务能力，确保康复项目疗效，我们对选定和中标的康复机构培训师资力量，多次派机构师资医技力量到外地康复机构对口培训学习，先后在中聋康、省康、省博爱康复医院、广州市康复中心培训师资达80余人次。

三是强化督导，加强管理和指导。在保证项目疗效的过程中，我们一是加强与合作定点康复机构的联系，经常深入康复机构，实地了解康复训练服务情况，对服务机构的基础设施，康复训练实施情况进行抽查、核查、指出训练计划及训练中心不足，及时解决项目服务及项目对象生活中出现的问题，通过督查，拾遗补缺，保证整个项目规范运转。二是邀请上级业务部门专门机构技术力量前来我市项目机构开展送康复服务下基层活动。对项目机构在实施服务过程中的疑难问题释疑解惑，并对家长进行指导。项目合作定点机构克服各方面的困难，根据项目要求改善基础设施环境，添置康复训练器材，加强技术力量配置，培训师资技术人员，体现了高度的责任心。

三、项目疗效显著，社会关注度高

通过0-6岁残疾儿童抢救性康复项目的实施，我市残疾儿童的身体状况得到了明显改善，根据实地走访和电话抽查了解，脑瘫孩子不能坐的现在能坐了，不能站的现在能站了，不能走的现在能走了，自闭症的孩子懂得了与人对视和交流，认得了自己的父母并与之亲近，弱智的孩子在机构里找到了开心和欢乐，变得活泼了，聋孩子从无声世界走向了有声世界，学会用语言与这个世界交流和对话，回归了主流社会。

随着项目对象康复效果的凸显，项目的社会效益也得到显现，整个项目得到了社会各界的广泛关注，全国助残日期间，由美杜莎养生会所与民营企业热心人士发起举办了“善行中国·感动张家界”爱心慈善捐赠活动，为10名家庭贫困的康复项目对象每人现场捐款2000元，市公安局带着警营的关爱和温暖来到无声世界的天使身边，送去慰问金5000元。我市爱心联盟和亲子群六对母子与我市项目聋儿共同过六一，阳光公益与社会爱心组织也到项目机构看望项目对象，开展互动游戏，许下美好祝愿。

孵化社会组织 全面托管托养

积极探索服务精神病人管理的新模式

常德市澧县财政局

2015年1月，湖南省澧县精神病人托管中心与县民政局签订了《政府购买社会组织公共项目服务合同书》，替代政府面向社会为全县精神病人提供托管托养服务。一年多来，取得的效果十分明显，受到了社会各界特别是病人及家属的广泛好评。

一、实施背景

在现代社会中，精神障碍患者日益增多，肇事肇祸现象时有发生，而政府又无法对患者实施周到细致的关爱，对患者及家庭造成诸多不便。其主要情况是：

1、精神障碍疾者患呈现多发。澧县是一个近百万人口的农业大县，在工业化、城镇化的进程中，精神障碍疾患同样呈多发趋势。省综治委、省公安厅、省卫生厅、省民政厅的领导和专家组成的全省精神病人排查行动小组，曾在澧县进行为期一个多月的排查，共排查出了500多名肇事肇祸精神病人，带有暴力倾向的严重精神障碍患者伤害无辜百姓的事件屡屡发生。

2、精神障碍疾患者极易复发。精神疾患不同于其他病患，一旦有过病史，复发率相对较高，以至于省厅在澧排查的结果不容乐观。

3、精神障碍疾患者困惑较多。多数患者的生活起居都要专人照料，这无疑加重了家庭成员精神和经济负担，时间一长，难免有空档的时候，患者一旦出走，动员全家族或是乡亲到处寻找，有的能及时发现找回，有的可能从此失联；还有少部分家庭由于多种原因对患者失去信心，任其自生自灭，把危险和责任推向社会，给社会造成了新的不安全因素。

4、政府关爱层面无法包揽。精神障碍患者多因为个人不幸际遇或家庭重大变故而诱发，往往是一病致贫，甚至是家破人散。精神障碍患者的孤独无助，造成了对社会的仇视或厌恶， 很难融入社会，形成一种恶性循环。

二、实施精神病人托管托养服务的做法

为了遏制精神障碍患者突发、多发、复发趋势，破解患者缺少关爱，肇事肇祸倾向严峻的社会问题，澧县积极探索扩大政府购买服务范围，走出了一条对精神病人实施托管托养的新途径。

1、政府探索购买服务模式，定向孵化社会组织。一是完成顶层设计。借鉴“托管托养”模式实施中心机构养老的成功经验，完成了顶层设计。二是广泛宣传发动。呼吁社会关爱精神障碍群体，为招聘精神病人托管托养服务从业人员打下基础。三是建立联动机制。县财政、民政、残联、乡镇（街道社区）等多部门相互配合、整体联动，对患者状况进行实时跟踪。四是孵化社会组织。以县精神康复医院为依托，定向孵化出澧县精神病人托管中心。五是定向委托、合同管理。对精神障碍患者的托管托养实行委托购买，县民政局与中心签订了细则详尽的政府购买服务合同，明确了双方的权利义务和责任。

2、后盾单位尽心尽力，积极提供技术支撑和人才培养。精神障碍患者是一个特殊的病患群体，为他们提供托管托养服务有很强的专业性，因此，政府在动议购买此项服务之初，即以县精神康复医院为依托和后盾，医院尽心尽力提供医技支持，培训专业的管护人员。先后向社会招聘80多人，分期分批进行专业技术培训，最后择优录用40多名，其余作为后备力量储备。目前精神病人托管中心拥有专科医生4名，心理咨询师2名，护士12名，日常管护人员20多名，形成了一支强有力专业管护队伍，为众多精神障碍患者提供在急性期症状得到控制后的托管托养服务，全程监察病情预征，及时提供医护服务，降低病症复发率。

3、承接主体尽职尽责，为患者提供亲情化服务。澧县精神病人托管中心作为政府购买服务的承接主体，没有了政府的大包大揽，也挣脱了政府服务的桎梏。他们迅速转变观念，服务对象也由原先享有五保、低保的严重精神障碍患者扩大到全县所有患者，服务内容也由原先监护行为、督促服药、生活照顾，扩展到心理咨询、康复指导、技能培训等多方面内容。中心实行全日制管理、全员服务制度，管患不隔离，共同生活、共同劳动，一起娱乐、随时交流，不分彼此、宛如家人，让患者在疗养期间能体会到亲情的存在、家庭的温馨。中心实行有计划的心理疏导，包括群体疏导和针对性疏导，适时纠正患者偏激思维，帮助患者心理康复。中心根据患者的不同需求，分别建立了工疗区、农疗园，通过手工装配、果蔬种植、电脑操作等技能培训，让患者至少熟练掌握一门技能，通过劳动获得一定的报酬。此举不仅减轻了患者家庭的经济负担，更重要的是让患者通过劳动重拾自信、重树尊严，有存在感和成就感，并在劳动中培养良好的人际关系，为回归社会打下基础。中心文体设施齐全，经常组织歌咏、阅读、拔河、体操、棋牌等文体比赛，通过艺疗康复心智、增强信心。

三、实施精神病人托管托养服务的成效

实施精神病人托管托养是一种新的尝试，产生了巨大的社会效益，也节约财政开支，大大提升了政府形象。

1、为社会减少了不安定因素，社会效益巨大。精神障碍患者肇事肇祸一直是老大难的社会问题。实行托管托养后，这些患者在急性期症状得到控制后直接转入托管托养中心，集中接受康复疗养，在管护人员的敦促下，按时定量服药，生活规律，劳逸结合，心情舒畅，不仅病症很少复发，康复疗程也大大缩短。在未完全康复前他们不回归家庭，不流落社会，杜绝了患者旧病复发肇事肇祸的隐患，极大程度地保护了人民群众的人身安全，增强了社会安全感，为平安社会祛除了一大不安定因素，创造了巨大的社会效益。

2、为家庭解除了后顾之忧，患者在管护中康复。精神障碍具有突发、多发、反复发作等不确定性，一人患病就是全家人的噩梦，不少家庭因病人的拖累而一贫如洗，家人对患者的态度随时间的推移，从关爱到淡然、到厌烦、到冷漠，甚至遗弃，致使患者病情加重，反复发作，成为社会的伤疤。小渡口镇的王某、张公庙镇的李某等，都被家人用铁链锁在床上，赤身裸体、毫无自由和尊严地生活了多年，以免他们出去肇事肇祸殃及邻里，直到排查时才被解救送院治疗。现在他们在托管中心乐得其所，积极参加劳动和各种文体活动，不再是家庭的累赘和负担，还能创造一定的社会价值，既有了人格尊严，病症正逐步康复，有望过上正常人的生活。

3、为财政节约了开支，树立了政府形象。澧县精神病人托管中心招聘的从业服务人员不再需要财政负担，仅此一项就节约财政资金近100万元。没有政府的大包大揽，托管中心只能不断提升服务质量，以优质的服务赢得社会认可；不断拓展服务项目和渠道，以工疗为契机，承接简单的手工装配业务，既创造了经济价值，又达到了康复疗养的目的；农疗种植园产出的果蔬，完全可以自给自足，节省了生活开支，同样达到了身心康复的目的。

【他山之石】

国外政府如何向社会组织购买服务

在国外，社会组织是指在政府和市场之外一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，社会组织与政府、市场共同构成了现代社会的三大支柱。社会组织通常被称为非政府组织、非营利组织、第三部门等。其具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性、合法性等特征;其组织形式多种多样，如工商联合会、行业协会、商会、基金会、慈善机构及各种民间团体、组织等;其在发展文化教育、医疗卫生，保护妇女儿童老人，增加就业，改善环境，消除贫困，预防犯罪，提供社区服务与建设等方面发挥着积极作用。

如今，向社会组织购买服务已经成为全球范围内公共管理创新的趋势。20世纪70年代末，西方发达国家兴起的“民营化”、“私有化”浪潮，虽在形式上提高了经济意义上的效率，但在实质上却因损害公民权利、推卸政府责任和侵吞国有资产等问题，越来越遭受严重质疑。在此背景下，一种以市场和社会为导向，以政府为责任主体的公共服务购买模式应运而生，并成为众多发达国家公共服务供给的主要方式之一。

从购买方式看，国外政府购买公共服务的模式主要有四种。

合同制。根据竞争程度的不同，合同制可以分为竞争式招标购买、有限竞争协商购买和定向购买。竞争式招标购买通常采用公开招标与邀请(有限)招标的方式，通过竞争选择最符合条件的投标机构签订契约合同。有限竞争协商式购买是指政府通过与多家服务供应商谈判选择合适的供应商。定向购买是指政府向指定的供应商直接购买，且只适用于特定的公共服务项目。在美国、英国和新西兰，政府鼓励社会力量参与公共服务的提供，并极力推动其与公共部门之间的竞争，因而竞争式招标购买模式最为普遍，并且取得了良好的效果。在美国的地方政府中，公共服务的合同承包极为普遍，从道路修建到监狱管理，从图书馆运营到治安消防，地方政府的每一个职能都可能成为签约外包的标的。例如，拉米兰达市只有60名政府雇员，而60个承包商则提供了从消防、警备到公共工程等几乎所有的公共服务。明尼阿波利斯市则雇用私人组织来管理学校，并把其工作报酬与完成教育目标的绩效状况紧密挂钩。据美国有关方面的调查统计，仅合同签约外包这一项，每年就能为美国地方政府节省15%～30%的资金。

补助与凭单制。补助意指政府对服务提供者的补贴，以减少服务生产成本，增强其服务能力。补助的形式有资金、免税或其它税收优惠、低息贷款、贷款担保等。此外，政府也以提供或租借场地等实物方式资助社会组织提供服务。补助的领域主要是一些涉及面广、公益性较强的特定行业，诸如公共教育和医疗、某些科研项目、部分社会福利设施、基础设施等。凭单制指政府围绕特定公共物品或服务向特定消费群体以发放消费券、养老券、食品券等方式实施补贴，服务提供机构用凭单与政府兑换现金，这是政府对社会组织的一种间接支持方式。这一政策工具的适用范围比较广泛，例如教育、社会福利、老年和儿童等领域。荷兰的社会服务提供基本上以凭单制为主导，政府通常不向特定社会组织直接提供资助，而是向社会发放凭单，由公众持凭单(如消费券)自主选择可以接收凭单的服务提供者。

补助与凭单制不同的地方在于：凭单制是政府用财政资金直接补贴给消费者，而补助是由政府拿出财政资金补贴给生产者。在德国，社会福利服务组织的主要资金来自政府拨款，其比例几乎占德国社会组织总收入的2/3。而职业协会、工会等社会团体的收入，主要靠会员交费和房屋出租及各种售票构成。在英国，政府每年提供给社会组织的财政资源中的大约一半来自英国政府的博彩收益——文化部将每年博彩收益的28%，通过其下设的新机会基金和社区基金这两个政府基金，以公开招标的形式竞争性地分配给全国各级各类社会组织；此外，联邦政府和地方政府的各个部门也积极在财政预算中列出专门类别用于向社会组织购买公共服务，积极扶持资助社会组织。

社会效益债券。社会效益债券，又称“基于绩效给付的债券”，是指向外部投资者筹资，资助社会项目(如减少无家可归人的数量)，项目成功后投资人可获得回报。社会效益债券首次推行是在英国。2010年，非营利咨询组织社会金融有限公司和英国司法部签订了旨在减少英国剑桥郡彼得伯勒监狱重返率的社会效益债券协议。包括洛克菲勒基金会在内的17家投资者，提供了500万英镑资金，赞助非营利性组织向服刑人员及其家庭提供相关服务，降低服刑人员重新犯罪行为及重返铁窗的几率。如果项目能将监狱重返率降低7.5%，投资者便可以收到回报。如果监狱重返率控制得更低的话，投资者可以根据业绩相应获得更高的收益，总收益最高可达13%。收益是政府因重复犯罪下降而节省下来的钱。

发达国家政府运用多种政策工具向社会组织购买服务，有效降低了服务供给的成本，提高了服务效率，改善了服务质量。当然，取得这样的效果，也离不开政府对社会组织的有效监管。从实际情况来看，各国都比较重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力。美国以税收管理为重点，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对社会组织的免税资格进行认定和更新，如果发现被抽查组织存在问题，将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。州首席检察官则通过调查、审计等方式对社会组织的财产进行监督，就社会组织的违法问题以国家公诉人的身份提起诉讼等。日本的做法是由业务主管机关负责日常监管，由于奉行业务主管机关和登记管理机关双重登记的做法，分散在政府各个部门中的业务主管机关除了对社会组织的登记进行审批外，还通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等进行日常监管。